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2009 BWV - Gutachten - Öffentlich private Partnerschaften (ÖPP) im Bundesfernstraßenbau

BWV-Gutachten vom 05.01.2009
05.01.2009

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Die Bundesregierung hat damit begonnen, im Bundesfernstraßenbau Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP) als Ergänzung zur Finanzierung aus öffentlichen Haushalten einzusetzen. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Bundesbeauftragte) weist in diesem Gutachten auf Schwachstellen bei den bisherigen ÖPP-Projekten hin und schlägt Maßnahmen vor, wie diese künftig zu vermeiden sind.

Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Bundesministerium) erprobt derzeit mit den so genannten A-Modellen und F-Modellen zwei ÖPP-Varianten:

Beim A-Modell (Nr. 2) erhält ein privates Unternehmen eine Konzession mit der Verpflichtung, Fahrstreifen an einen bestehenden Bundesautobahnabschnitt auf eigene Kosten anzubauen. Während der vertraglichen Laufzeit von in der Regel 30 Jahren hat der Private die Konzessionsstrecke zu erhalten und zu betreiben. Am Ende der Laufzeit gibt der Private die Strecke in einem vorab vertraglich festgelegten Zustand an den Bund zurück.

Als Entgelt erhält der Private aus dem Bundeshaushalt über die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft die gesamten oder einen Teil der auf seiner Konzessionsstrecke eingenommenen LKW-Mauteinnahmen sowie gegebenenfalls bei Projektbeginn eine Anschubfinanzierung, deren Höhe im Rahmen eines Vergabeverfahrens dem Wettbewerb unterliegt.

Beim F-Modell (Nr. 3) erhält ein privates Unternehmen eine Konzession für den Neu- und Ausbau, die Erhaltung und den Betrieb einer Bundesfernstraße. Der Private darf von allen Nutzern der Konzessionsstrecke Maut erheben, um seine Kosten zu refinanzieren. Das Modell ist bisher auf Brücken, Tunnel und Gebirgspässe im Zuge von Bundesautobahnen und Bundesstraßen sowie auf mehrstreifige Bundesstraßen mit getrennten Fahrbahnen für den Richtungsverkehr beschränkt. Eine Anschubfinanzierung ist möglich, auch hier unterliegt deren Höhe im Rahmen eines Vergabeverfahrens dem Wettbewerb.

Das A-Modell
Der Bundesbeauftragte merkt zu den bisherigen A-Modell-Projekten Folgendes an:

Wirtschaftlichkeit der A-Modelle

  • Bei Projekten nach dem A-Modell müssen - wie bei jeder anderen Beschaffungsvariante auch - Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchgeführt werden. Grundsätzlich ist die wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit einer ÖPP-Variante vor der Zuschlagserteilung durch eine Gegenüberstellung mit der konventionellen Beschaffungsvariante [Public Sector Comparator (PSC)] aufzuzeigen.
    Die Ergebnisse der bisher vom Bundesministerium durchgeführten Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sieht der Bundesbeauftragte aufgrund der vom Bundesministerium getroffenen Annahmen kritisch. Das Bundesministerium stellte in den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen dem PSC eine ÖPP-Variante gegenüber, deren wesentliche Bestandteile die vom erfolgreichen Bieter angebotene Anschubfinanzierung sowie die Mautschätzung des Bundes sind. Nach Ansicht des Bundesministeriums sind seine eigenen Mautprognosen diejenigen mit der höchsten Eintrittswahrscheinlichkeit. Das Bundesministerium räumte jedoch ein, dass es in der Verkehrsprognostik kein allgemeinverbindliches Verfahren gibt, die Verkehrsentwicklung und die Entwicklung der Mauteinnahmen über den Zeitraum des Lebenszyklus abzubilden. Gleichzeitig stellte das Bundesministerium in der Angebotswertung fest, dass die Bieter nur bewährte Komponenten der Methoden der Verkehrsplanung und -prognose anwandten und die zukünftigen Fahrleistungen auf Basis gut begründeter und recherchierter Annahmen seriös und professionell herleiteten. Die Schätzungen der erfolgreichen Bieter lagen um bis zu 75 % über denen des Bundes.
    Die Auswertungen des Bundesrechnungshofes zeigen, dass die Bieter mit den vom Bundesministerium prognostizierten Mauteinnahmen im Durchschnitt lediglich 69 % ihrer in den Angeboten dargelegten Kosten decken könnten. Falls sich die vom Bundesministerium prognostizierten Mauteinnahmen verwirklichen, werden die Bieter in erhebliche wirtschaftliche Schwierigkeiten (Insolvenz) geraten oder aber versuchen, durch Kosteneinsparungen und durch das Erzielen zusätzlicher Erlöse (Nachträge) ihr wirtschaftliches Ziel dennoch zu erreichen. Sollten sich hingegen die Prognosen der Bieter verwirklichen, so weisen die Berechnungen des Bundesrechnungshofes darauf hin, dass sich für den Bund bei den bisherigen Projekten ein erheblicher wirtschaftlicher Nachteil ergibt.
    Der Bundesbeauftragte ist der Auffassung, dass das Bundesministerium in der abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zwar seine eigenen, nach bestem Wissen vorgenommenen Schätzungen über die voraussichtlichen Mauteinnahmen auf der Konzessionsstrecke in der dreißigjährigen Konzessionslaufzeit anzusetzen hat. Bei der Herleitung hat das Bundesministerium jedoch die Schätzungen der Privaten zu berücksichtigen, sofern ihre Grundlage nachvollziehbar ist, ihr Ergebnis kritisch hinterfragt und ein Abgleich mit anderen Informationen vorgenommen wurde.
  • Das Bundesministerium hat aufgrund des Pilotcharakters der Maßnahmen sowie der langen Laufzeit der Projekte und der damit verbundenen Unsicherheit bezüglich der Datengrundlage bisher davon abgesehen, den PSC als maßgebliches Vergabekriterium auszugestalten. Nach Auffassung des Bundesbeauftragten sollte künftig die Vergabe eines ÖPP-Projektes so ausgestaltet sein, dass das Verfahren beendet werden kann, sobald ein Vergleich mit dem PSC eine konventionelle Realisierung als wirtschaftlicher ausweist.
  • Grundsätzlich hat der Bundesbeauftragte Zweifel, ob mit den A-Modellen in ihrer bisherigen Form wirtschaftliche Vorteile erreicht werden können. Im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit sieht der Bundesbeauftragte bei der Umsetzung von Projekten nach dem A-Modell folgende, letztlich vom Bund zu tragende finanzielle Nachteile:
    • Die Finanzierungskosten der Privaten übersteigen die des Bundes.
    • Die Privaten werden hohe Risikozuschläge verlangen, wenn ihnen Risiken übertragen werden, auf die sie kaum Einfluss nehmen können (Verkehrsmengenund Mauthöhenrisiko).
    • Es fallen beträchtliche Kosten für Informationsbeschaffung, juristische, technische und ökonomische Beratung, Ausschreibung, Vertragsgestaltung und Vertragskontrolle (Transaktionskosten) über den gesamten Lebenszyklus an.

Gleichzeitig hält der Bundesbeauftragte die möglichen Effizienzgewinne bei den bisherigen Projekten nach dem A-Modell in den Bereichen Bau, Erhaltung und Betrieb aus folgenden Gründen für begrenzt:

    • Bei den Baukosten ist der Spielraum für Effizienzgewinne - z.B. durch Realisierung technischer Innovationen - in starkem Maße von technischen Normen und detaillierten Planfeststellungsbeschlüssen eingeengt.
    • Einem optimalen Betriebsdienst stehen die zu kurzen Konzessionsstrecken der bisherigen A-Modell-Projekte entgegen.
    • Die Erhaltung der Straße wird vom Privaten nicht auf deren gesamten Lebenszyklus sondern nur mit Blick auf die Vertragslaufzeit optimiert. Dies ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass das Bundesministerium bisher den Restwert der Konzessionsstrecke weder in der Angebotswertung noch in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung berücksichtigte.
    • Die Kostenanteile für Erhaltung und Betrieb und damit das Einsparpotenzial in diesen Bereichen sind vergleichsweise gering.

 

Um eine mögliche Wirtschaftlichkeit der A-Modelle von Grund auf zu verbessern, empfiehlt der Bundesbeauftragte folgende Maßnahmen:

    • Reduzierung des privaten Finanzierungsanteils
    • Optimierung der Risikoverteilung durch ein verändertes Vergütungsmodell
    • Senkung der Transaktionskosten durch eine weitere Standardisierung der Verträge
    • Berücksichtigung des Restwertes der Konzessionsstrecke in der finanziellen Angebotswertung und in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung

Die vorgeschlagenen Maßnahmen könnten nach Einschätzung des Bundesbeauftragten auch dazu beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit des Mittelstandes und damit den Wettbewerb insgesamt zu stärken.

Frühzeitige Projektrealisierung

Der Bundesbeauftragte sieht im Gegensatz zum Bundesministerium nicht die Möglichkeit, mit Hilfe des A-Modells den mehrstreifigen Ausbau von Bundesautobahnen früher realisieren zu können. Wesentliche Gründe hierfür sind:

  • Das A-Modell ist eine reine Beschaffungsvariante, aber kein Finanzierungsinstrument. Es wird ausschließlich aus Haushaltsmitteln finanziert und schafft keine zusätzlichen Einnahmen.
  • Die Vergabeverfahren für Projekte nach dem A-Modell im Verhandlungsverfahren dauern erheblich länger als die Ausschreibung der für die konventionelle Lösung benötigten Leistungen im offenen Verfahren. Auch eine eventuell schnellere Bauausführung beim ÖPP-Projekt kann diesen Zeitverlust kaum ausgleichen.


Das A-Modell aus Haushaltssicht

Im Hinblick auf die Veranschlagung des A-Modells im Haushaltsplan weist der Bundesbeauftragte darauf hin, dass beim A-Modell der Private mit der an ihn weitergeleiteten Maut und der Anschubfinanzierung nicht nur Investitionen im Sinne des Art. 115 Grundgesetz finanziert, sondern auch - nach dem Mustervertrag nicht aufteilbare - konsumtive Ausgaben wie Finanzierungs-, Betriebs- und Verwaltungskosten. Indem sowohl die Anschubfinanzierung als auch die an den Privaten weiterzuleitende Maut entsprechend dem Schwerpunktprinzip in voller Höhe als Investitionsausgabe im Haushaltsplan ausgewiesen werden, wird die Möglichkeit des Bundes zur Kreditaufnahme entgegen der Zielrichtung des Artikels 115 Grundgesetz in Milliardenhöhe erweitert. Vor diesem Hintergrund empfiehlt der Bundesbeauftragte, die Nichtaufteilbarkeit in investive und konsumtive Bestandteile zu hinterfragen und die haushaltssystematische Behandlung der A-Modelle entsprechend zu überprüfen.


Das F-Modell
Das F-Modell erschließt dem Bund zusätzliche Finanzierungsquellen, um Projekte früher als durch Eigenfinanzierung realisieren zu können. Die bisher gescheiterte Umsetzung von F-Modell-Projekten auf Bundesebene ist vor allem auf eine falsche Projektauswahl und -gestaltung (z.B. Bau oder Erhalt verkehrlich nicht notwendiger Umfahrungsstrecken) sowie auf die rechtlichen Schranken bei der Mautfestsetzung bei einer vertraglich festgeschriebenen Konzessionslaufzeit zurückzuführen.

Der Bundesbeauftragte empfiehlt daher, allein Projekte mit einem ausreichenden Verkehrsaufkommen auszuwählen, „komfortable“ Umfahrungsmöglichkeiten auszuschließen und das Risiko des Privaten durch eine veränderte Vergütungsregelung zu reduzieren. Eine solche mögliche Vergütungsregelung wäre das Mindestbarwertkonzept, bei dem die Konzession erst dann enden würde, wenn die auf einen Bezugszeitpunkt abgezinsten Mauteinnahmen einen im Konzessionsvertrag vereinbarten Barwert erreichen.

Bei den Projekten nach dem F-Modell sind, wie bei anderen Beschaffungsprozessen des Bundes auch, angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Nach Ansicht des Bundesbeauftragten können hier Nutzen-Kosten-Vergleiche dazu dienen, unwirtschaftliches Handeln des Bundes zu vermeiden.

Der Anwendungsbereich des F-Modells sollte nach Meinung des Bundesbeauftragten punktuell auf Brücken, Tunnel, Gebirgspässe und mehrstreifige Bundesstraßen beschränkt bleiben. Eine Ausdehnung des Anwendungsbereiches des F-Modells auf die Strecke würde wegen der hohen Zahl an manuellen Zahlstellen einem unterbrechungsfreien, leistungsfähigen Bundesautobahnnetz zuwider laufen.

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