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2014 BWV - Gutachten - Kostenmanagement im Bundesfernstraßenbau
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2014 BWV - Gutachten - Kostenmanagement im Bundesfernstraßenbau

Viele Bundesfernstraßenprojekte werden teurer, als zunächst geplant. Das vorliegende Gutachten zeigt auf, wie das Kostenmanagement des Bundesverkehrsministeriums verbessert werden kann. Ziel eines effizienten Kostenmanagementsystems muss es sein, Straßenbauprojekte wirtschaftlich, d. h. mit einem möglichst geringen Einsatz von Mitteln, umzusetzen. Nur so können die knappen Haushaltsmittel optimal genutzt werden.
14.04.2014

0 Zusammenfassung
Viele Bundesfernstraßenprojekte werden teurer als zunächst geplant. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Bundesverkehrsministerium) hat deshalb im Jahr 2004 zugesagt, sein Kostenmanagement zu verbessern. Aus diesem Grund prüfte der Bundesrechnungshof mit Unterstützung des Prüfungsamtes des Bundes Stuttgart querschnittlich das Kostenmanagement des Bundesverkehrsministeriums im Bundesfernstraßenbau unter besonderer Berücksichtigung der Auftragsverwaltung. Untersucht wurden fünf Bundesfernstraßenprojekte in fünf Bundesländern mit einer Gesamtlänge von 276 km und mit Gesamtkosten von 2,15 Mrd. Euro. Darüber hinaus wertete der Bundesrechnungshof aktuelle Prüfungen von Bundesfernstraßenprojekten im Hinblick auf das Kostenmanagement aus. Der Begriff des Kostenmanagements umfasst alle Maßnahmen der Kostenermittlung, der Kostenkontrolle und der Kostensteuerung. Ziel der Prüfungen war es festzustellen, ob das Kostenmanagement des Bundesverkehrsministeriums wirksam ist bzw. welche Schwächen bestehen. Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass das Bundesverkehrsministerium seine Zusage aus dem Jahr 2004 bisher nicht befriedigend eingelöst hat, wobei die Ursachen auch im föderalen System der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraßenbau zu suchen sind. Deshalb gibt der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Bundesbeauftragte) mit dem vorliegenden Gutachten, gestützt auf die Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes, konkrete Hinweise, wie das Kostenmanagement des Bundesverkehrsministeriums verbessert werden kann. Ziel eines effizienten Kostenmanagementsystems muss es sein, Straßenbauprojekte wirtschaftlich, d. h. mit einem möglichst geringen Einsatz von Mitteln, umzusetzen. Nur so können die knappen Haushaltsmittel optimal genutzt werden.

0.1
Die Fachaufsicht des Bundesverkehrsministeriums erstreckt sich nach Art. 85 Absatz 4 Grundgesetz nicht nur auf die Gesetzmäßigkeit, sondern auch auf die Zweckmäßigkeit der Ausführung. Die zeitnahe Information über den Ist-Zustand der Aufgabenerfüllung ist eine unverzichtbare Grundlage für mögliche weitere Fachaufsichtsaktivitäten. Fehlen wichtige Informationen, können Mängel in der Aufgabenerfüllung nicht zu erforderlichen fachaufsichtlichen Eingriffsmaßnahmen führen; unwirtschaftliche Verfahrensweisen können nicht abgestellt werden. Es muss daher sichergestellt sein, dass das Bundesverkehrsministerium auf alle steuerungsrelevanten Informationen zugreifen kann. Steuerungsrelevante Informationen sind im Bundesfernstraßenbau insbesondere solche, die die Kostenentwicklung beeinflussen.

Das Kostenmanagement bei Straßenbauprojekten des Bundes findet aufgrund des föderalen Systems der Auftragsverwaltung auf zwei Ebenen statt. Zum einen haben die im Auftrag des Bundes tätigen Straßenbauverwaltungen der Länder (Auftragsverwaltungen) die Kosten von Straßenbauprojekten zu ermitteln, zu kontrollieren und zu steuern. Zum anderen hat das Bundesverkehrsministerium bei der Fachaufsicht die Kosten der Projekte zu kontrollieren und die Haushaltsmittel bereit zu stellen. Ein funktionierendes Kostenmanagement ist damit ein wesentliches Element der Fachaufsicht.

Auf Grund der Hinweise des Bundesrechnungshofes beabsichtigt das Bundesverkehrsministerium, das bestehende Kostenmanagement im Bundesfernstraßenbau zu modernisieren. Es will die Kostentransparenz, die Nachvollziehbarkeit der Kostenentwicklung und seine Korrekturmöglichkeiten verbessern. Erste Schritte dazu hat es bereits unternommen. Es hat teilweise ein IT-gestütztes Controllingsystem Bundesfernstraßenbau eingeführt und will künftig die vorhandenen Rundschreiben inhaltlich überarbeiten und in einem Rundschreiben bündeln. (Nr. 2)

0.2
Im Bundesfernstraßenbau sind – je nach Fortschritt des Projektes (sieben Projektphasen) – fünf aufeinander aufbauende Kostenermittlungsstufen (Kostenrahmen, Kostenschätzung, Kostenberechnung, Kostenanschlag und Kostenfeststellung) vorgeschrieben.

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Auftragsverwaltungen den für die Projektphase „Bedarfsplanung“ und die Ermittlung des Nutzen-Kostenverhältnisses der einzelnen Maßnahmen benötigten Kostenrahmen nur unzureichend ermittelten. Sie legten ihn auf der Basis einer km-Pauschale und der Länge des vorgesehenen Bauabschnitts fest, ohne dabei die streckenspezifischen Besonderheiten zu berücksichtigten. Durchschnittskosten für Strecken mit spezifischen Besonderheiten hatten sie nicht ermittelt. Häufig setzten sie den Kostenrahmen offensichtlich zu niedrig an. Durch den niedrigen Kostenrahmen stieg das für die Bedarfsplanung/Bundesverkehrswegeplan ermittelte Nutzen-Kostenverhältnis und damit die gesamtwirtschaftliche Vorteilhaftigkeit des jeweiligen Projekts. Spätere Kostensteigerungen waren die Regel. Das ermittelte Nutzen-Kosten-Verhältnis stellte sich im Nachhinein als unzutreffend heraus.

Die für die Projektphase „Vorplanung“ vorzunehmenden Kostenschätzungen lagen nicht bei allen Projekten vor. Sofern diese vorlagen, war nicht dokumentiert, wie die Kostenschätzungen für das Projekt ermittelt wurden. Durchschnittskosten für die einzelnen streckenspezifischen Besonderheiten hatten die Auftragsverwaltungen für die Kostenschätzungen weder ermittelt noch berücksichtigt. Die Auftragsverwaltungen verfügten damit weder bei der Ermittlung des Kostenrahmens noch bei der Ermittlung der Kostenschätzung über Kennwerte für streckenspezifische Besonderheiten auf der Basis abgerechneter Leistungen bei vergleichbaren Projekten.

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die meisten Auftragsverwaltungen für die Projektphasen „Entwurfsplanung“ und „Genehmigungsplanung“ vorzunehmenden Kostenberechnungen keine Preisdatenbanken für die einzelnen Gewerke und Leistungspositionen aufgebaut hatten. Die Auftragsverwaltungen gaben in den geprüften Fällen an, dass sie die Kosten anhand der Preise für die einzelnen Gewerke und Leistungspositionen aus den Ergebnissen früherer Ausschreibungen (sogenannte Vergabepreise) berechnet hatten. Die Auftragsverwaltungen konnten dieses jedoch zumeist nicht belegen. Sofern die Preise nachvollziehbar waren, waren diese häufig nicht aktuell. Die Kostenberechnungen waren dadurch wenig belastbar und uneinheitlich.

Der Bundesrechnungshof stellte bei den geprüften Projekten fest, dass die Auftragsverwaltungen für die spätere Projektphase „Ausführungsplanung“ keinen Kostenanschlag berechneten. Hierzu hätten sie im Vorfeld der jeweiligen Vergabe der Leistungen die an die Bieter zu versendenden Leistungsverzeichnisse mit aktuellen Preisen versehen müssen. Die von den Bietern eingereichten Preise einschließlich der Preise jener Angebote, die den Zuschlag erhielten (Vergabepreise), waren nur sehr schwer mit den entsprechenden Kostenberechnungen vergleichbar, da die der Kostenberechnung zugrunde gelegte Systematik nicht mit der Systematik der Leistungsverzeichnisse und der Vergabeunterlagen übereinstimmte.

Nach Auffassung des Bundesbeauftragten sind die Kosten von Bundesfernstraßenprojekten in den verschiedenen Projektphasen stufenweise im Rahmen der zunehmend genauer werdenden Planung zu präzisieren. Die einzelnen Stufen müssen aufeinander aufbauen. Auch sollten Erfahrungen abgeschlossener Projekte aktuell in die Kostenermittlung neuer Projekte einfließen. Für die Ermittlung des Kostenrahmens und der Kostenschätzung sollten zumindest Kennwerte aus Durchschnittswerten verwendet werden, spätestens für die Kostenberechnung und den Kostenanschlag sollten die Preise der einzelnen Leistungspositionen auf der Basis regionaler Preisdatenbank ermittelt werden. (Nr. 3)

0.3
Das Bundesverkehrsministerium konnte die Kostenermittlungen nur bedingt kontrollieren. Ihm fehlten für eine wirksame Kostenkontrolle aussagekräftige Kennwerte sowie Informationen zu den von den Auftragsverwaltungen in den Kostenermittlungen angesetzten Preisen. Darüber hinaus informierten die Auftragsverwaltungen das Bundesverkehrsministerium über Kostenänderungen häufig zu spät und ließen es über die wahren Gründe der Kostenentwicklung im Unklaren. Das Bundesverkehrsministerium verglich vorgelegte Projektinformationen nicht mit den von ihm zuvor genehmigten Projektkosten. Fehlende Unterlagen forderte es nicht ein.

Nach Auffassung des Bundesbeauftragten ist eine fundierte Kostenermittlung und eine wirksame Kostenkontrolle angesichts der personellen Ausstattung des Bundesverkehrsministeriums nur auf Basis eines IT-gestützten Verfahrens möglich. Dazu sollte es das im Aufbau befindliche Controllingsystem Bundesfernstraßenbau um die Komponenten Kostenermittlung und Kostenkontrolle erweitern.

Dabei sollten die Daten der von den Auftragsverwaltungen verwendeten ITgestützten Kostenmanagementsysteme dem Bundesverkehrsministerium zur Verfügung gestellt werden und in das Controllingsystem Bundesfernstraßenbau einfließen. (Nr. 4)

0.4
Ein Teil der Kostensteigerungen bei Straßenbauprojekten ging auf überdimensionierte Planungen, d. h. auf Planungen die über die Erfüllung gesetzlicher Normen und rechtlicher Verpflichtungen hinausgingen, zurück. Daneben führten unzureichende Bauvorbereitungen zu erheblichen Kostensteigerungen.

Wegen Personalmangel vergaben die Auftragsverwaltungen Planungsarbeiten bis zur Erstellung der Ausschreibungsunterlagen zunehmend an Ingenieurbüros, ohne deren Leistungen ausreichend zu überprüfen. Bei Schlechtleistungen machten sie keine Schadensersatzansprüche geltend.

Der Bundesrechnungshof stellte bei vielen Projekten fest, dass Straßenbaumaßnahmen fachlich nicht mit der gebotenen Sorgfalt vorbereitetet waren; insbesondere der Baugrund war nicht ausreichend untersucht. Bei Ausbauprojekten war der Zustand der vorhandenen Straße und der Ingenieurbauwerke (Brücken, Stützwände etc.) vor Baubeginn nicht umfassend untersucht. Deshalb vergaben die Auftragsverwaltungen Leistungen lückenhaft oder zu aufwendig. Bei den geprüften Projekten kam es zu unwirtschaftlichen Nachtragsvereinbarungen sowie zu Vergütungen für Leistungen, die bei einwandfreier Bauvorbereitung nicht erforderlich gewesen wären.

Nach Auffassung des Bundesbeauftragten ist es wichtig, das Kostenbewusstsein beim Bundesverkehrsministerium weiter zu erhöhen und Forderungen nach überdimensionierten und deshalb unnötig teuren Straßenbauprojekten zu begegnen. Das Bundesverkehrsministerium kann die Kostenentwicklung von Straßenbauprojekten nur steuern, wenn es im Rahmen seiner Fachaufsicht die Länder auf die bestehenden Missstände bei der Bau- und Vergabevorbereitung hinweist und Abhilfe fordert. Die Länder müssen die notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen bereitstellen, um die ihnen gestellten Aufgaben mit der gebotenen Sorgfalt wahrzunehmen. (Nr. 5)

0.5
Der Bundesbeauftragte ist der Auffassung, dass das Bundesverkehrsministerium ein strukturiertes und umfassendes Projektrisikomanagement im Bundesfernstraßenbau einführen sollte. Der Prozess des Projektrisikomanagement hat mit der Bewertung der Bauwürdigkeit eines Projektes zu beginnen und muss über alle folgenden Projektphasen fortgeführt werden. Bei einem funktionierenden Risikomanagement sollte das beschriebene und bepreiste Bausoll den erwarteten Kosten entsprechen. Ziel muss es daher sein, möglichst schnell ein funktionierendes Projektrisikomanagement im Bundesfernstraßenbau aufzubauen Der Bundesbeauftragte hält es in keinem Fall für sinnvoll, bei der Haushaltsveranschlagung mögliche Kostensteigerungen durch pauschale Risikoaufschläge auf die ermittelten Kosten zu berücksichtigen. Nach seiner Ansicht bestünde ansonsten für die Verwaltung ein Anreiz, die Aufschläge als Teil einer vermeintlichen Kostenobergrenze zu verausgaben. (Nr. 6)

0.6
Der Bundesbeauftragte hat bereits im Jahr 2004 in seinem Gutachten zur Neuordnung der Verwaltung im Bundesfernstraßenbau auf die im föderalen System der Auftragsverwaltung bestehenden Defizite hingewiesen. Er hat deshalb eine Abkehr von diesem System empfohlen. Das Bundesverkehrsministerium hat diese Empfehlung nicht unterstützt. Es wollte den auch vom ihm eingeräumten Defiziten mit einem Informations- und Kontrollsystem begegnen. Das Bundesverkehrsministerium war mit diesem Vorhaben nach Ansicht des Bundesbeauftragten bisher wenig erfolgreich. Dieses Gutachten soll das Bundesverkehrsministerium in seinen Bemühungen unterstützen. (Nr.7)

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