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1993 BWV - Band 04 - Typische Mängel bei der Ermittlung des Personalbedarfs in der Bundesverwaltung

Gutachten, 3., neu bearbeitete Auflage 2017, ISBN 978-3-17-033181-5
10.02.2017

Zusammenfassung
Die Ermittlung des Personalbedarfs wirkt sich erheblich auf den Personalhaushalt aus. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) hat deshalb die vom Bundesrechnungshof auf diesem Gebiet seit Jahren getroffenen Feststellungen querschnittlich ausgewertet. Er hat dabei typische Mängel gutachtlich im Einzelnen aufgelistet und durch Hinweise ergänzt, wie die Mängel zu vermeiden sind. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes beachteten die Behörden häufig nicht die Voraussetzungen für eine sachgerechte Personalbedarfsermittlung. Vielfach hatten sie die Aufgaben, die Aufbauund die Ablauforganisation vor der Ermittlung des Personalbedarfs nicht optimiert. Besonders die Behördenleitungen sind aufgerufen, den Fragen der Personalbedarfsermittlung die angemessene Beachtung zu schenken und die notwendigen Schritte zur Umsetzung zu intensivieren. (Nr. 2)

Nur in Ausnahmefällen waren alle Verfahrensschritte bei der Ermittlung des Personalbedarfs transparent und lückenlos dokumentiert und nachprüfbar. Insbesondere konnte überwiegend nicht oder nicht vollständig nachvollzogen werden, wie zentrale Bemessungsvorgaben festgelegt worden waren. Die Dokumentationen hierzu wiesen erhebliche Mängel auf oder fehlten vollständig. (Nr. 3)

Die personalwirtschaftlichen Erhebungen waren häufig nicht hinreichend geplant. Viele Behörden versäumten es, vor Beginn der personalwirtschaftlichen Erhebungen die Aufgaben des Bereichs, für den der Personalbedarf ermittelt werden sollte, genau abzugrenzen und die Wirtschaftlichkeit der Geschäftsprozesse zu prüfen. Auch maßen sie der Auswahl von geeigneten Erhebungsmethoden zu wenig Bedeutung bei. (Nr. 4)

Bei personalwirtschaftlichen Stichprobenuntersuchungen, die häufig vor allem bei der Entwicklung von Schlüsselzahlen angewendet werden, wurden Kriterien nicht hinreichend beachtet, die die Repräsentativität der Ergebnisse wesentlich beeinflussen. Insbesondere wurden Mängel bei den ausgewählten Erhebungszeiträumen, -bereichen und -techniken festgestellt. (Nr. 5)

Die Behörden wählten vielfach Verfahren und Untersuchungsmethoden zur Ermittlung des Personalbedarfs aus, die nicht vertretbar waren und zu unzulänglichen Ergebnissen führten. Der Personalbedarf war deshalb oft unzureichend begründet und nicht hinreichend abgesichert. (Nr. 6)

Oft wurden nicht geeignete Fallzahlen ausgewählt. So war in diesen Fällen die Abhängigkeit zwischen dem Zeitbedarf für die Verrichtung der Aufgaben und den Fallzahlen nicht hinreichend gesichert, Beschäftigte konnten die Fallzahlen unkontrolliert beeinflussen oder diese waren personalwirtschaftlich unbedeutend, verursachten aber einen hohen Erhebungsaufwand. (Nr. 7)

Häufig kam es zu Verzerrungen der durchschnittlichen Grundzeiten, weil die für die Untersuchungen ausgewählten Erhebungsorte und -zeiträume sowie die Struktur des Personals im Untersuchungsbereich nicht repräsentativ waren. Diese Grundzeiten entsprachen nicht dem Leistungsvermögen einer „durchschnittlichen Arbeitskraft“ im Bemessungsbereich. (Nr. 8.1)

Zeiten, die nicht unmittelbar zur Erfüllung konkreter Aufgaben notwendig sind (Verteilzeiten), setzten Behörden wiederholt ohne hinreichende, nachvollziehbare Begründung über die allgemein anerkannten Werte hinaus oder mehrfach an. Sie wurden nicht selten auch auf Grundzeiten aufgeschlagen, die nicht oder nur unzulänglich analytisch ermittelt waren. Zumeist wurde außerdem nicht untersucht, ob festgestellte hohe arbeitsmangel- und arbeitsablaufbedingte Wartezeiten zumindest teilweise mit den persönlichen Verteilzeiten hätten verrechnet werden können. (Nr. 8.2)

Die Arbeitszeit einer Normalarbeitskraft wurde häufig unzulänglich ermittelt. Zahlreiche Behörden rechneten mit bundesweit durchschnittlichen, weitgehend einheitlichen Jahresnettoarbeitszeiten, obwohl sie eigene, aktuelle Daten hatten. Zum Teil rechneten Behörden mit veralteten Zahlen. Sie beachteten nicht, dass sich die wöchentliche Arbeitszeit erhöht hat. Auch berücksichtigten sie teilweise nicht, dass für Beamtinnen und Beamte andere wöchentliche Arbeitszeiten gelten als für Tarifbeschäftigte. (Nr. 9)

Der Personalbedarf war oft nicht ausreichend an veränderte Verhältnisse angepasst. Neue Bemessungsvorgaben wurden häufig in den Fällen zögerlich eingeführt, in denen eine erhebliche Verminderung des Personalbedarfs zu erwarten war. Wiederholt konnte der Bundesrechnungshof auch feststellen, dass der Personalbedarf bei ansteigenden Arbeitsmengen in der Regel zügig bemessen und entsprechend erhöht wurde. Bei rückläufigen Arbeitsmengen wurde der Personalbedarf oft nicht oder erheblich verspätet angepasst. (Nr. 10)

Die für die Personalwirtschaft zuständigen Organisationseinheiten in den Behörden waren häufig nicht zweckmäßig organisiert und personell nicht angemessen besetzt. Die Aufgaben für die Ermittlung des Personalbedarfs waren nicht klar beschrieben und den zuständigen Organisationseinheiten nicht eindeutig zugeordnet. Auch stand geeignetes und entsprechend ausgebildetes Personal nicht in hinreichender Zahl zur Verfügung. Es fehlte deshalb an einer wesentlichen Voraussetzung für eine sachgerechte Personalbedarfsermittlung. (Nr. 11)

Viele Behörden lassen ihren Personalbedarf durch externe Berater ermitteln. Sie prüfen zuvor nicht ausreichend, ob der Einsatz externer Berater notwendig ist. Den Behörden ist nicht hinreichend bewusst, dass auch bei einem Einsatz externer Berater eigenes Personal für diese Aufgabe geschult werden muss und zeitlich stark in die Untersuchung eingebunden ist. (Nr. 12.1)

Die der Auftragsvergabe an externe Berater zugrundeliegenden Leistungsverzeichnisse enthielten oft Formulierungen, welche nicht geeignet waren, die vom Beratungsunternehmen zu erbringende Leistung hinreichend genau festzulegen. (Nr. 12.2)

Viele Behörden zogen Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung heran, um ihren Personalbedarf zu ermitteln. Der Bundesrechnungshof stellte in seinen Prüfungen fest, dass die in der Kosten- und Leistungsrechnung gesammelten Daten nicht belastbar waren, um daraus tatsächlich den notwendigen Personalbedarf für die Erfüllung einer Aufgabe ableiten zu können. Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung können aber unterstützend herangezogen werden. Dies reduziert den Aufwand bei der Ermittlung des Personalbedarfs. (Nr. 13)

Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass wenige oberste Bundesbehörden Verfahren der Personalmengenplanung entwickelt hatten. Die einzelnen Verfahren unterschieden sich in ihrem Ablauf erheblich, so dass von einer einheitlichen Personalmengenplanung nicht gesprochen werden konnte. Auch hatten die innerhalb der Personalmengenplanung verwendeten Daten nur eine geringe Aussagekraft. Insgesamt sah der Bundesrechnungshof in der Personalmengenplanung noch keine angemessene Methode zur Personalbedarfsermittlung im Sinne der Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung. (Nrn. 14.1–14.4)

Eine Arbeitsgruppe des interministeriellen Ausschusses für Organisationsfragen entwickelte ein alternatives Verfahrensmodell für oberste Bundesbehörden. Überwiegend dispositiv-kreative Arbeitsbereiche können in einen turnusmäßigen Planungskreislauf eingebunden werden. Innerhalb dieses Kreislaufes sollen Schätzungen zum Personalbedarf, Aufgabenkritik sowie eine retrospektive Überprüfung des geschätzten Personalbedarfs mit anderen Organisations- und Steuerungsinstrumenten zu einem übergreifenden Personalsteuerungssystem verknüpft werden. (Nrn. 14.5–14.7)


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