Prüfungsergebnisse

2016 BWV - Band 20 - Organisationsformen und Finanzierungsvarianten für die Bundesfernstraßen

01.12.2016

0 Zusammenfassung
Die Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern haben am 14. Oktober 2016 eine Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab 2020 beschlossen. Sie haben sich dabei auf Maßnahmen geeinigt, die nach ihrer Auffassung geeignet sind, die Aufgabenerledigung im Bundesstaat zu optimieren. So soll die Bundesauftragsverwaltung im Bundesfernstraßenbau reformiert werden. Dazu sollen insbesondere die Bundesautobahnen von einer bundeseigenen, privatrechtlich organisierten Infrastrukturgesellschaft Verkehr übernommen werden.

Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Bundesbeauftragter) stellt in diesem Gutachten mögliche Organisationsformen und Finanzierungsvarianten für den Bundesfernstraßenbau vor. Unabhängig von den möglichen Organisationsformen (Bundesbehörde, Bundesbetrieb, Anstalt des öffentlichen Rechts, GmbH oder Aktiengesellschaft) wird aus Gründen der Vereinfachung im Folgenden der Begriff Verkehrsinfrastrukturgesellschaft verwendet. Der Bundesbeauftragte hat in diesem Gutachten Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes und internationale Erfahrungen berücksichtigt. Ziel des Gutachtens ist es, den Bundestag, den Bundesrat und die Bundesregierung bei der Reform der Verwaltung der Bundesfernstraßen zu beraten. Dabei sollte Folgendes beachtet werden:

  • Die bundeseigene Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sollte die fernverkehrsrelevanten Bundesfernstraßen verwalten. Die Länder sollten hingegen das Eigentum und die Verwaltung der nicht fernverkehrsrelevanten Bundesstraßen übernehmen. Dafür sollten sie einen angemessenen finanziellen Ausgleich erhalten.
  • Bei der Entscheidung über die Organisationsform der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sollten die folgenden Entscheidungskriterien berücksichtigt werden:
    • Gestaltungsspielraum
    • Parlamentarischer Einfluss
    • Steuerung und Kontrolle durch den Bund
    • Transparenz
    • Personalwirtschaftliche Aspekte
    • Funktionsfähigkeit


In der für die Reform der Verwaltung der Bundesfernstraßen notwendigen Grundgesetzänderung sollte festgelegt werden, dass die bisherige Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes (sog. Bundesauftragsverwaltung) nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt abgeschafft wird. Diese Zeitspanne sollte der Bund nutzen, einen umfassenden institutionellen Rahmen für eine Verkehrsinfrastrukturgesellschaft zu schaffen.

Die Funktionsfähigkeit der Bundesfernstraßen muss durchgehend sichergestellt und das vorhandene Wissen in der Verwaltung genutzt werden. Dazu sollte der Übergang der Verwaltung der Bundesfernstraßen von den Ländern zur Verkehrsinfrastrukturgesellschaft schrittweise erfolgen. In dieser Übergangsphase sollte dem Bund das Recht eingeräumt werden, das Wissen und die Erfahrungen der Beschäftigten der Landesverwaltungen zu nutzen. Der Bundesbeauftragte schlägt daher vor, dass während des Aufbaus der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft die Länder die Bundesfernstraßen weiter betreuen und dass hierfür die Rechtsform der Organleihe gewählt wird. Dazu sollte bereits zum Zeitpunkt der Grundgesetzänderung mit den Ländern eine entsprechende gesetzliche Grundlage ausgearbeitet werden.

  • Der Bundesbeauftragte hat den Finanzbedarf einer Verkehrsinfrastrukturgesellschaft auf 7 Mrd. Euro pro Jahr geschätzt. Um diesen zu decken, stehen unterschiedliche Finanzierungsvarianten zur Verfügung:
    • Eine Möglichkeit bestünde darin, künftig die Bundesfernstraßen vollständig über Gebühren zu finanzieren. Dazu könnte der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft die Maut (Lkw- und Pkw-Maut) über den Haushalt zufließen oder der Gesellschaft das Recht eingeräumt werden, die Maut selbst zu erheben. Deren Höhe könnte entweder vom Parlament oder von der Gesellschaft selbst bestimmt werden. Derzeit ist jedoch unklar, wie hoch die Pkw-Mautsätze sein müssten, um die Finanzierung der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sicherzustellen. Hierzu wären vertiefte Untersuchungen auch im Hinblick auf eine mögliche Verdrängung des Verkehrs notwendig.
    • Alternativ könnte die Verkehrsinfrastrukturgesellschaft Steuergelder in entsprechender Höhe zweckgebunden erhalten. Es wäre denkbar, eine solche Zweckbindung – wie in der Schweiz – in der Verfassung zu verankern. Damit würde sich der Gesetzgeber langfristig binden. Die Finanzierungslücke könnte auch durch eine vertragliche Verpflichtung des Bundes geschlossen werden. Damit würde das Parlament der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft über die Vertragslaufzeit Finanzmittel zusichern.
  • Bei der Entscheidung über die Finanzierungsvarianten der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sollten die folgenden Entscheidungskriterien berücksichtigt werden:
    • Parlamentarischer Einfluss
    • Wirtschaftliche Risiken
    • Kosten der Erhebung und Befolgung
    • Lenkungs- und Verdrängungswirkung
    • Verteilungswirkung

Auch künftig sollte das Parlament über die Investitionen im Bundesfernstraßenbau befinden. Dies betrifft zum einen die Entscheidung, welche Projekte gebaut werden sollen (Ausbaugesetze), zum anderen die Festlegungen zur Art der Finanzierung (Maut, Steuer) sowie die Bewilligung der jährlichen Haushaltsmittel. Jedwede Bindung von Haushaltsmitteln zugunsten der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft würde dazu führen, dass diese anderen Politikbereichen mittel- bis langfristig nicht mehr zur Verfügung stünden.

Um den wirtschaftlichen Einsatz der Mittel sicherzustellen, sollte die Verkehrsinfrastrukturgesellschaft ein umfassendes Kontroll- und Informationssystem aufbauen.

Angesicht der zu erwartenden Probleme bei der Mautregulierung und der damit einhergehenden Risiken für den Nutzer sieht der Bundesbeauftragte eine funktionale oder materielle Privatisierung der Bundesfernstraßen kritisch. Sollte sich das Parlament gegen eine Privatisierung aussprechen, könnte dies im Grundgesetz verankert werden.

  • Sowohl die (Maut-)Einnahmen als auch die Ausgaben der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft können Schwankungen unterliegen. Um eine ordnungsgemäße Kassenwirtschaft sicherzustellen, könnte der Bund einer rechtlich selbstständigen Verkehrsinfrastrukturgesellschaft Liquiditätshilfen als Darlehen gewähren. Ein darüber hinaus gehendes Recht zur Kreditaufnahme sollte der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft nicht eingeräumt werden.

    Sollte die Politik der rechtlich selbstständigen Verkehrsinfrastrukturgesellschaft das Recht einräumen, Darlehen bei Dritten aufzunehmen, ist zu beachten, dass die von der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft zu zahlenden Zinsen über denen des Bundes liegen. Da der Bund bei der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft ohnehin das letztendliche Risiko trägt, sollte er bei einer Anstalt des öffentlichen Rechts die sogenannte Anstaltslast und Gewährträgerhaftung vorsehen bzw. bei einer Kapitalgesellschaft Garantien übernehmen, soweit dies mit dem EU-Beihilfen- und Wettbewerbsrecht vereinbar ist. Dadurch könnten die Fremdkapitalzinsen reduziert und dem Niveau der Refinanzierungskosten des Bundes angenähert werden.

    Grundsätzlich darf aber mit der Gründung der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft nicht das Ziel verfolgt werden, Kredite außerhalb des Bundeshaushaltes aufzunehmen, um die Schuldenregel zu umgehen.

Sehr geehrte Damen und Herren,

die Straßen, insbesondere die Bundesautobahnen haben von allen Verkehrsträgern für den Wohlstand und das Wirtschaftswachstum in Deutschland die größte Bedeutung.

Mit der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen soll auch die Verwaltung der Bundesfernstraßen reformiert werden.

Ziel meines Gutachtens ist es, Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung dabei zu beraten. Das Gutachten zeigt Möglichkeiten und Varianten auf, wie die fernverkehrsrelevanten Straßen künftig organisiert werden könnten – weg von einer ineffizienten Auftragsverwaltung, hin zu einer Verkehrsinfrastrukturgesellschaft des Bundes. Denn im aktuellen System überlagern die spezifischen Interessen der Länder das Ziel einer bundeseinheitlichen Fernstraßenplanung.

Ziel der Reform müssen Bundesfernstraßen sein, die den Anforderungen der Gegenwart und Zukunft gewachsen sind – besser nutzbar, besser verfügbar. Dazu müssen Erhalt und Bau besser als bisher realisiert werden. Daran muss sich die Reform messen lassen.

Der Bund als Eigentümer, das Parlament dürfen ihre bestehenden Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten nicht aus der Hand geben – im Interesse des Gemeinwohls und der Daseinsvorsorge. Das muss bei allen Überlegungen im Vordergrund stehen – und nicht andere Interessen. Weiter zu bedenken sind personalwirtschaftliche Aspekte und wirtschaftliche Risiken.

Nach bisherigem Planungsstand sollen die 13 000 km Bundesautobahnen von einer bundeseigenen, privatrechtlich organisierten Infrastrukturgesellschaft Verkehr übernommen werden. Für nahezu 35 000 km der Bundesstraßen soll das bisherige System der Bundesauftragsverwaltung durch die Länder bestehen bleiben.

Damit hätten es der Bund und die Länder versäumt, die Verwaltungs- und Finanzierungverantwortung für alle Bundesfernstraßen komplett neu zu ordnen. Denn die nun angestrebte Lösung führt zu bleibenden Doppelstrukturen und erhöhtem Abstimmungsaufwand. Die mit der Reform angestrebten Synergieeffekte würden geschmälert.

Bevor wir zu Ihren Fragen kommen möchte ich Ihnen zu einigen Aspekten der aktuell geführten Diskussion eine kurze Einordnung geben: Es sind vor allem die Fragen zu Privatisierung, Kreditfähigkeit und Schuldenregeln sowie zur Funktionsfähigkeit der Bundesfernstraßen.

Privatisierung

Vorgesehen ist eine Infrastrukturgesellschaft Verkehr, der alle Handlungsalternativen offen stehen, also auch die Einrichtung regionaler Tochtergesellschaften bis hin zur Übertragung aller Aufgaben an private Konzessionäre. Das bedeutet eine funktionale Privatisierung. Damit würde der Staat die Regieführung aus der Hand geben. Erfahrungen – national und international – zeigen: Probleme bei der Mautregulierung sowie bei einer umfassenden Leistungsbeschreibung und deren Kontrolle sind meist die Folge.

Kreditfähigkeit

Die geplante Infrastrukturgesellschaft Verkehr soll zunächst als GmbH errichtet werden. Damit ist sie kreditfähig. Ihre Kreditfähigkeit soll nicht eingeschränkt werden. Nach meiner Auffassung ist nur eine begrenzte Kreditaufnahme durch die GmbH gerechtfertigt. Damit diese auch liquide ist, könnte der Bund der Gesellschaft Liquiditätshilfen als Darlehen gewähren. Ein Recht zur Kreditaufnahme, das darüber hinausgeht, sollte der Gesellschaft nicht eingeräumt werden. Sollte die Bundesregierung aber – wie bisher geplant – der Gesellschaft das Recht einräumen, Darlehen bei Dritten aufzunehmen, werden die von ihr zu zahlenden Zinsen über denen des Bundes liegen. Da der Bund bei der Gesellschaft ohnehin das letztendliche Risiko trägt, sollte er in diesem Fall Garantien übernehmen. Dadurch könnten die Fremdkapitalzinsen reduziert und den Finanzierungskosten des Bundes angenähert werden. Grundsätzlich darf mit der Gründung der Infrastrukturgesellschaft Verkehr nicht das Ziel verfolgt werden, Kredite außerhalb des Bundeshaushaltes aufzunehmen, um die Schuldenregel zu umgehen.

Funktionsfähigkeit der Bundesfernstraßen

Schon zum 1. Januar 2021 sollen vom Bund ausgewählte Bedienstete der Landesverwaltungen für die Infrastrukturgesellschaft Verkehr tätig werden. Gleichzeitig soll die Gesellschaft die ihr übertragenen Aufgaben vollständig übernehmen. Damit geht die Bundesregierung offensichtlich davon aus, dass am 1. Januar 2021 die Reform der Bundesfernstraßenverwaltung abgeschlossen ist. Das sind äußerst ehrgeizige Pläne.

Erfahrungen in Österreich zeigen, dass dieser Prozess dort deutlich länger gedauert hat – und das bei einem erheblich kleineren Straßennetz. So hat die österreichische ASFINAG erst nach neun Jahren die ihr übertragenen Aufgaben vollständig selbst übernommen. Der angestrebte Übergang in nur drei Jahren birgt die Gefahr, dass es bei Erhalt, Bau und Verfügbarkeit zu Problemen kommt. Will man den Übergang aber tatsächlich in drei Jahren schaffen, erscheint dies nur im Wege einer funktionalen Privatisierung realistisch – mit den soeben beschriebenen Konsequenzen.

Stattdessen empfehle ich, in eine Übergangsphase einzutreten, in der die Verwaltung der Bundesfernstraßen schrittweise von den Ländern hin zu einer Gesellschaft des Bundes übertragen wird. In dieser Übergangsphase sollte dem Bund das Recht eingeräumt werden, das Wissen und die Erfahrungen der Beschäftigten der Landesverwaltungen zu nutzen. In der Übergangszeit sollten die Länder die Bundesfernstraßen weiter betreuen. Dies könnte über die Rechtsform der Organleihe erfolgen.

01.12.2016

P R E S S E M I T T E I L U N G

 

Bundesrechnungshof berät zur Reform der Bundesfernstraßenverwaltung

Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung stellt in einem Gutachten mögliche Organisationsformen und Finanzierungsvarianten für den Bundesfernstraßenbau vor. „Mit der Reform müssen die Bundesfernstraßen den Anforderungen der Gegenwart und Zukunft gewachsen sein. Die Fernstraßen müssen besser nutzbar und verfügbar sein. Erhalt und Bau müssen besser realisiert werden,“ sagte der Präsident des Bundesrechnungshofes, Kay Scheller, anlässlich der Vorstellung des Gutachtens. „Daran muss sich die Reform messen lassen. Dabei darf der Bund als Eigentümer seine Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten nicht aus der Hand geben – im Interesse des Gemeinwohls und der Daseinsvorsorge.“

Mit der Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems soll die Bundesauftragsverwaltung im Bundesfernstraßenbau reformiert werden. Dazu sollen insbesondere die Bundesautobahnen von einer bundeseigenen Infrastrukturgesellschaft Verkehr übernommen werden. Ziel des Gutachtens ist es, den Bundestag, den Bundesrat und die Bundesregierung bei der Reform der Verwaltung der Bundesfernstraßen zu beraten. In seinem Gutachten hat der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes und internationale Erfahrungen berücksichtigt.

„Nach bisherigem Planungsstand versäumen es Bund und Länder, die Verwaltungs- und Finanzierungsverantwortung für alle Bundesfernstraßen komplett neu zu ordnen. Die nun angestrebte Lösung führt zu bleibenden Doppelstrukturen und erhöhtem Abstimmungsaufwand. Die mit der Reform angestrebten Synergieeffekte gehen zum Teil verloren.“

Bei der Entscheidung über die Finanzierungsvarianten der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft sollten verschiedene Kriterien berücksichtigt werden, darunter die Wahrung des parlamentarischen Einflusses und wirtschaftliche Risiken. Auch künftig sollte das Parlament über die Investitionen im Bundesfernstraßenbau befinden. Dies betrifft zum einen die Entscheidung, welche Projekte gebaut werden sollen (Ausbaugesetze), zum anderen die Festlegungen zur Art der Finanzierung (Maut, Steuer) sowie die Bewilligung der jährlichen Haushaltsmittel.

Die Straßen, insbesondere die Bundesautobahnen haben von allen Verkehrsträgern für den Wohlstand und das Wirtschaftswachstum in Deutschland die größte Bedeutung.

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