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2010 BWV - Band 15 - Gutachten über Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung und der Pflege des Normenbestandes

1. Auflage 2010, ISBN 978-3-17-021853-6
01.11.2011

0 Zusammenfassung
Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesregierung (GGO) enthält Vorgaben, die das Ziel „weniger und bessere Gesetze“ unterstützen sollen. So müssen Gesetzentwürfe sorgfältig begründet und die erwarteten Wirkungen anhand von Gesetzesfolgenabschätzungen ermittelt werden.

0.1
Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Beauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) hat in einer Vollerhebung 690 Gesetzesvorhaben der Bundesregierungen aus den Jahren 2004 bis 2008 im Hinblick auf diese Zielsetzung ausgewertet (Tz. 4).

(1) Der BWV hat sich auf drei Merkmale konzentriert, die einer verbesserten Rechtsetzung dienen und zugleich Ansatzpunkte für die Normenpflege sein können. Dies sind die Befristung, die Gesetzesevaluation sowie Angaben zum Verhältnis und zum Umsetzungsstand des Rechts der Europäischen Union (EU).

(2) Seine Betrachtungen bezogen sich darauf, ob sich die Gesetzesvorlagen unabhängig vom Ergebnis - materiell mit Fragen der Befristung und Evaluation der Regelung befassen. Bezogen auf das Verhältnis und den Umsetzungsstand des EU-Rechts wurde ausgewertet, ob und in welcher Art Angaben gemacht wurden.

0.2
Der BWV stuft die bisherige Praxis als unzureichend ein. Die Vorgaben der GGO für die Begründung der Gesetzentwürfe wurden weitgehend nicht eingehalten. Im Wesentlichen hat sich Folgendes ergeben:

(1) Nur in rd. einem Fünftel aller Gesetzentwürfe wurden Angaben zur möglichen Befristung oder zum Ausschluss von Befristungsmöglichkeiten gemacht. Die Jahreswerte schwanken zwischen 11 % und 28 %. Die Ergebnisse sind von den Vorgaben der GGO weit entfernt (Tz. 5.1.1).

(2) Die Gesetzesevaluierung findet in noch geringerem Maße (rd. ein Siebtel der Fälle) in den Gesetzesvorlagen Beachtung, als dies bei der Befristung der Fall ist. Die Angaben variieren über die Jahre zwischen 6 % und 23 %. Eine Aufwärtsentwicklung ist dabei nicht zu erkennen (Tz. 5.1.2).

(3) Das Verhältnis der nationalen Gesetzesbestimmungen zu den Rechtsvorschriften der EU wurde zwar in rd. zwei Drittel der betroffenen Fälle dargestellt. Die Angaben waren allerdings sehr uneinheitlich und beließen es teilweise bei einer bloßen Aufzählung der umzusetzenden EU-Vorschriften. Nur bei rd. 2 % war der Umsetzungsstand in den anderen EU-Mitgliedstaaten angegeben (Tz. 5.1.3).

0.3
Der BWV hat im Wesentlichen drei Gründe für die zurückhaltende Anwendung der GGO identifiziert:

(1) Die Vorgaben für die Rechtsetzung und Rechtsbereinigung haben keine gesetzliche Grundlage. Der niedrige Regelungsrang könnte ein Grund dafür sein, dass sie nicht immer die notwendige Anerkennung und Beachtung in der Ministerialverwaltung finden, die sie von ihrer Bedeutung her verdienen (Tz. 6.1).

(2) Die Regelungen zu den untersuchten Merkmalen sind auslegungsfähig und konkretisierungsbedürftig. Sie stellen gegenwärtig eine einheitliche inhaltliche Befassung in den Gesetzesvorlagen nicht ausreichend sicher (Tz. 6.2).

(3) Ohne eine verfahrensmäßige Absicherung durch eine besondere Stelle, die im Prozess der Rechtsetzung und Rechtsbereinigung eingebunden ist, den Ressorts beratend zur Seite steht und letztlich die Einhaltung sämtlicher Vorgaben auf Vollständigkeit, Aussagekraft und Plausibilität überwacht, sind spürbare Verbesserungen nicht zu erzielen (Tz. 6.3).

0.4
Der BWV hat aufgrund seiner Erkenntnisse, den Prüfungsergebnissen des Bundesrechnungshofes und den Befunden und Empfehlungen der OECD drei Maßnahmenbündel vorgeschlagen:

(1) Um die Akzeptanz und Sensibilität zu erhöhen, sollte erwogen werden, wesentliche Bestimmungen des Kapitels 6 der GGO zur Rechtsetzung als förmliches Gesetz zu verabschieden (Tz. 8.1).

(2) Bestehende Regelungen sollten geschärft werden. Klare, eindeutige und verbindliche Regelungen führen zu mehr Anwendersicherheit, vermeiden Zweifelsfragen und befördern eine einheitliche Vorgehensweise (Tz. 8.2).
(3) Rechtsetzung und Rechtsbereinigung sollten besser verzahnt und mittels Qualitätssicherungssystemen unterstützt werden. Um die Verfahren wirksam zu gestalten, hält der BWV eine institutionelle Anbindung für erforderlich (Tz. 8.3).


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