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2019 Leitsatz 07/08 – Privatrechtliche Stiftungen

23.01.2020

Leitsätze

pdf - download(1)  Der Bund sollte möglichst davon absehen, privatrechtliche Stiftungen zu errichten. Privatrechtliche Stiftungen sind für den Bund nur in Aus­nahmefällen eine geeignete und wirtschaftliche Möglichkeit zur Aufga­benerfüllung.

(2)  Der Bund verpflichtet sich, mit dem Stiftungsgeschäft das Stiftungskapital bereitzustellen. Für diese finanzwirksame Maßnahme ist nach § 7 Absatz 2 Satz 1 BHO eine angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen. Diese muss belegen, dass die Aufgabe in einer privatrechtlichen Stiftung wirtschaftlicher als in einer anderen Organisationsform erledigt werden kann.

(3)  Vor der Errichtung einer privatrechtlichen Stiftung muss geprüft werden, ob das Finanzierungskonzept langfristig geeignet ist, den Finanzbedarf zu decken. Nur so kann verhindert werden, dass der Bund nach der Bereitstellung des Stiftungskapitals noch weitere finanzielle Unterstützungen an die Stiftung leisten muss.

(4)  Bei der Anlage des Stiftungskapitals muss die Verpflichtung zur Ka- pi­talerhaltung beachtet werden. In einer Anlagerichtlinie sollten Vorgaben zur Anlage des Stiftungskapitals festgeschrieben werden. Investitionen in risikoreiche Kapitalanlagen sollten durch die Anlagerichtlinie ausgeschlossen oder zumindest begrenzt werden.

(5)  Stiftungen sind haushaltsrechtlich als Unternehmen einzustufen, wenn ein gewerblicher oder sonstiger wirtschaftlicher Betrieb besteht. In diesem Fall sind die §§ 65 ff. BHO zu beachten.

(6)  Der Bund kann nach der Bereitstellung des Stiftungskapitals nur durch „seine“ Vertreter in den Stiftungsorganen Einfluss auf die Tätigkeit der Stiftung nehmen. Im Vorfeld der Berufung müssen mögliche In­teressenskonflikte geprüft und vermieden werden.

(7)  In die Stiftungssatzung oder die Prüfungsvereinbarung ist ein Prüfungsrecht für den Bundesrechnungshof aufzunehmen.

 

Hintergründe

Für die Errichtung einer privatrechtlichen Stiftung durch den Bund gelten keine eigenständigen Rechtsgrundlagen. Es gelten das allgemeine Stiftungsrecht und für die finanzwirksamen Entscheidungen das Haushaltsrecht des Bundes. Zur Entstehung einer rechtsfähigen Stiftung sind nach § 80 Absatz 1 BGB das Stiftungs­geschäft und die Anerkennung durch die zuständige Behörde des Landes erforderlich, in dem die Stiftung ihren Sitz haben soll (Stiftungsaufsicht). Wenn der Bund eine privatrechtliche Stiftung errichten will, muss er das Stiftungsvermögen bereitstellen und dieses durch das Stiftungsgeschäft einem bestimmten Zweck widmen. Die privatrechtliche Stiftung ist eine eigenständige Rechtsperson (juristische Person des privaten Rechts). Sie ist nicht Teil der Bundesverwaltung.

(1)  Nach den querschnittlichen Prüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes bietet die Errichtung von privatrechtlichen Stiftungen für den Bund keine wirtschaftliche Möglichkeit zur Aufgabenerfüllung.

(2)  Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Ressorts vor Errichtung privat- rechtlicher Stiftungen oder der Entscheidung über eine Zustiftung (Erhöhung des Stiftungskapitals einer Stiftung) nicht oder nicht ausreichend geprüft haben, ob alternative Handlungsmöglichkeiten bestanden. Aufgrund politischer Entscheidungen wurden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nicht oder nur sehr oberflächlich vorgenommen. Die Wahl der Organisationsform „privatrechtliche Stiftung“ wurde nicht mehr hinterfragt. Die Möglichkeit zur Erzielung von Kapitalerträgen wurde zu optimistisch eingeschätzt. Es wurde nicht geprüft, ob die beabsichtigten Aufgaben in einer anderen Form wirtschaftlicher erledigt werden konnten. Als Alternative kommt z. B. die Aufgabenerledigung durch eigenes Personal, die Bewilligung von Zuwendungen an bestehende Einrichtungen oder die Auswahl einer anderen Rechtsform (z. B. Verein oder Gesellschaft) in Betracht. Es ist zu bedenken, dass privatrechtliche Stiftungen auf Dauer angelegt sind (Ewigkeits­gedanke) und nur unter besonderen Umständen wieder aufgelöst werden können.

(3)  Die Auswirkungen der Niedrigzinsphase zeigen, dass das Stiftungskonzept einer Kapitalstiftung nur bedingt tauglich ist, dauerhaft Aufgaben des Bundes zu erfüllen. Trotz Bereitstellung des Stiftungskapitals sind die Stiftungen auf eine dauerhafte finanzielle Förderung angewiesen. Da es oft nicht gelingt, hierfür Dritte zu gewinnen, muss letztendlich der Bund eine weitere Förderung leisten.

(4)  Privatrechtliche Stiftungen sind grundsätzlich verpflichtet, ihr Vermögen ungeschmälert zu erhalten. Dies gelingt nur, wenn die Kapitalerträge ausreichen, das Vermögen um den jährlichen Inflationsausgleich zu erhöhen (realer Kapitalerhalt). Viele Stiftungen verfehlten den realen Erhalt des Stiftungskapitals aufgrund der anhaltenden Niedrigzinsphase. Daneben sollen die Kapitalerträge dazu dienen, Tätigkeiten zur Erreichung des Stiftungszwecks zu finanzieren. Das Stiftungskapital selbst kann dazu nur genutzt werden, wenn nach der Satzung eine Vermögensentnahme zulässig ist (Verbrauchsstiftung). Nach den Prüfungsfeststellungen versuchten einige Stiftungen durch eine verstärkte Anlage des Vermögens in Aktien oder alternative Vermögensanlagen ihre Kapitalerträge zu erhöhen. In einer Anlagerichtlinie sollten risikoreiche Kapitalanlagen ausgeschlossen oder zumindest begrenzt werden, um das Stiftungskapital nicht nachhaltig zu verringern. Der Aktienanteil sollte z. B. nicht beliebig erhöht werden können. Die Empfehlungen des BMF für Mindestanforderungen an ein Finanzanlage­management sind zu beachten.

(5)  Privatrechtliche Stiftungen sind haushaltsrechtlich als Unternehmen einzustufen, wenn ein gewerblicher oder sonstiger wirtschaftlicher Betrieb besteht. Nach den VV Nummer 1.1 zu § 65 BHO ist die Einzelfallbetrachtung des Gesamt­bildes maßgeblich. Bagatellgewerbe bleibt außer Betracht.

(6)  Bei der Berufung von Personen in das Aufsichtsorgan einer privatrechtlichen Stiftung (oft als Kuratorium, Verwaltungsrat oder Stiftungsrat bezeichnet) sind die Regelungen der Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes entsprechend anzuwenden.

(7)  Eine privatrechtliche Stiftung ist nicht Bestandteil der Bundesverwaltung. Damit der Bundesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung prüfen kann, ist in der Satzung ein Prüfungsrecht für den Bundesrechnungshof vorzusehen (vgl. § 104 Absatz 1 Nummer 4 BHO). Ist die privatrechtliche Stiftung als Unternehmen anzusehen, ist der Abschluss einer Prüfungs­vereinbarung vorzusehen (§ 104 Absatz 1 Nummer 3 BHO). Darüber hinaus kann sich auch nach § 91 Absatz 1 Nummer 4 BHO i. V. m. § 91 Absatz 4 BHO ein Recht zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ergeben. Wenn die Jahresrechnung der Stiftung durch einen Wirtschaftsprüfer geprüft wird, sollte in der Satzung aufgenommen werden, dass die Bestellung des Abschlussprüfers im Einvernehmen mit dem Bundesrechnungshof vorgenommen wird (§ 68 Absatz 1 BHO).

 

Anmerkungen

Weitere Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes finden sich in einem Bericht nach § 88 Absatz 2 BHO an das Bundesministerium der Finanzen vom 22. Mai 2018.

Der BWV-Leitsatz 07/04 behandelt den Themenbereich „öffentlich-rechtliche Stiftungen“.

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