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2006 PM - Ansätze zu Qualitätsmanagement in der Bundesverwaltung

23.06.2006

0 Zusammenfassung

0.1
Der Bundesrechungshof hat die Ansätze zu Qualitätsmanagement (QM) in der Bundesverwaltung querschnittlich geprüft. In die Erhebung hat er Behörden verschiedener Geschäftsbereiche einbezogen. Er hat die Gründe für die Einrichtung eines QM bzw. den Verzicht hierauf erhoben. Weiterhin hat er sich ein Bild vom QM-Verständnis in der Bundesverwaltung und der jeweiligen Ausgestaltung des QM verschafft.

0.2
Mit der Strategie einer modernen Verwaltung zielt die Bundesregierung darauf ab, die Effektivität und den Adressatenbezug zu stärken. Bei ihrem Bemühen um Qualitätsverbesserung will die Bundesregierung auch berücksichtigen, dass staatliche Verwaltungen mit ihren Leistungen nicht oder kaum im Wettbewerb stehen und sich daher bisher weniger nach den Bedürfnissen ihrer Adressaten, sondern eher nach den eigenen Aufgaben und Anforderungen ausrichten.

Wir haben festgestellt, dass der Verbreitungsgrad von QM als Leitungsinstrument unter dem Bund zuzurechnenden öffentlichen Einrichtungen derzeit noch nicht der Bedeutung gerecht wird, welche die Bundesregierung dem QM bei ihren Bemühungen um eine Modernisierung der Bundesverwaltung zuspricht. Insbesondere zeichnet sich ab, dass QM bisher überwiegend in technisch oder wissenschaftlich orientierten Einrichtungen praktiziert wird.

0.3
Der Bundesrechnungshof sieht in einem wirksamen QM ein wichtiges Instrumentarium, um Effektivität und Kundenorientierung der behördlichen Leistungen nachhaltig zu verbessern. Wir sind der Auffassung, dass QM grundsätzlich von jeder Behörde betrieben werden kann. Allerdings steht die Bundesverwaltung in weiten Teilen erst am Anfang, solche Verfahren systematisch einzusetzen. Dies ist in Einrichtungen der „klassischen“ Verwaltung besonders augenfällig.

0.4
Der Bundesrechnungshof sieht in der Einrichtung eines Kompetenzzentrums eine Möglichkeit, die Einführung wie auch die Anwendung von QM in der Bundesverwaltung nachhaltig zu unterstützen. Einem Kompetenzzentrum könnten u.a. die Entwicklung eines einheitlichen QM-Verständnisses, die Erstellung allgemeiner Orientierungsrahmen für Einführung und Betrieb von QM und die Informations- und Erfahrungsvermittlung obliegen.

0.5
Der Bundesrechnungshof hat auf der Grundlage seiner Prüfungsfeststellungen Empfehlungen formuliert, die dazu beitragen sollen, die Bereitschaft zum Einsatz von QM zu befördern und dieses als nachhaltig wirksames Instrument zu nutzen. Er hat geltend gemacht, dass die strategische Entscheidung der Bundesregierung für QM flankiert und konkretisiert werden muss. Hierbei hat er insbesondere auf die Notwendigkeit der Bewusstseinsbildung, der Schulung und Qualifikation und eines institutionalisierten Erfahrungsaustauschs hingewiesen.

Weiterhin hat der BRH die Behörden, die QM bislang noch nicht bewusst einsetzen, ermutigt, sich dem Instrument zu öffnen und ggf. auch auf einfache Modelle als Einstiegslösung zurückzugreifen. (Tz. 5)

0.6
Zu Aufbau und Einsatz von QM in der Bundesverwaltung hat der Bundesrechnungshof aus seinen Prüfungserfahrungen, der behördlichen und betrieblichen Praxis, einschlägigen Normvorschriften sowie der wissenschaftlichen Literatur Sollvorstellungen abgeleitet, in denen er sich mit der Zielsetzung, den Instrumenten sowie den Funktionen und Wirkungen von QM auseinandersetzt:

  • Qualitätssicherung und Qualitätsverbesserung sind als tragende Säulen die Kernelemente des QM. (Tz. 3.2)
  • Die oberste Leitung formuliert ihre Qualitätspolitik, in der sie Maßstäbe und Leitlinien des QM festlegt. Aus der Qualitätspolitik werden die Qualitätsziele abgeleitet. (Tz. 3.3)
  • Ausgehend von der Festlegung, welche Leistungen sie erbringt oder erbringen soll, muss die öffentliche Einrichtung sich darüber im Klaren sein, wer ihre Kunden sind. Für die Kommunikation mit den Kunden muss das QM organisatorische Regelungen und eine „Infrastruktur“ vorsehen. (Tz. 3.5)
  • Ein kontinuierlicher Verbesserungsprozess (KVP) ist zwingender Bestandteil jedes Qualitätsmanagementsystems (QMS). Dieser wird im Regelfall durch die Beachtung eines Qualitätsregelkreises mit den Elementen „planen, durchführen, evaluieren und verbessern“ unterstützt. Eine Grundvoraussetzung des KVP ist Transparenz. (Tz. 3.6)
  • Die Verantwortung für jede qualitätsrelevante Tätigkeit muss eindeutig und verbindlich zugeordnet werden. (Tz. 3.7)
  • Die oberste Leitung kann das (operative) „laufende Geschäft“ des QM auf einen sog. „Beauftragten der obersten Leitung“ übertragen. Dessen Aufgaben erstrecken sich auf den Aufbau, den „Betrieb“ sowie die Weiterentwicklung und Verbesserung des QMS. (Tz. 3.8)
  • Jedes QM umfasst auch eine QM-Dokumentation. Diese bildet die Grundlage dafür, dass die qualitätsrelevanten Prozesse effektiv geplant, durchgeführt, überwacht und erforderlichenfalls verbessert werden können. Zentrales Element einer QM-Dokumentation ist im Regelfall ein Qualitätsmanagement-Handbuch. (Tz. 3.9)
  • Die oberste Leitung muss die notwendigen organisatorischen und technischen Voraussetzungen für eine umfassende und intensive Kommunikation im QMS schaffen. Die für einen effektiven KVP notwendige Transparenz erfordert eine offene, vorbehaltlose und „angstfreie“ Kommunikation. Die Kommunikation darf daher nicht auf einige Wenige oder bestimmte Hierarchieebenen beschränkt sein. (Tz. 3.10.1)
  • Zu einem funktionierenden QM gehört auch der Informationsaustausch mit anderen Lenkungs- und Steuerungsinstrumenten, insbesondere mit dem Controlling. (Tzn. 3.4 und 3.10.2)
  • Auch QM unterliegt einer mit Augenmaß und Rücksicht auf das Wesen des Instruments betriebenen Fachaufsicht durch übergeordnete Stellen. (Tz. 3.10.3)
  • Für jedes QMS muss die oberste Leitung entscheiden, ob sich das System an den Vorgaben einer der einschlägigen QM-Normen oder an eigenen, „frei“ definierten Kriterien ausrichtet. Hat sie sich für eine Normorientierung entschieden, muss zusätzlich die Frage geklärt werden, ob das QMS der Behörde zertifiziert werden soll. (Tz. 3.11)
  • Überprüfungen der Verwaltungspraxis anhand von vorab festgelegten Maßstäben in Gestalt von Audits sind Teil des KVP. Audits helfen der Behördenleitung, die ihr obliegende Verantwortung für die Qualität der in ihrem Zuständigkeitsbereich erbrachten Leistungen wahrzunehmen. Im Zentrum der Audits stehen das Aufspüren von Schwachstellen und die Suche nach Verbesserungsmöglichkeiten. (Tz. 3.12)
  • Auch das QM selbst unterliegt einem KVP. Die Managementbewertung (Management-Review) ist das Instrument, mit dem das QMS selbst auf den Prüfstand gestellt wird (Tz. 3.13)


0.7
Der Bundesrechnungshof hält es für möglich, dem QM auch bei der Informationsversorgung des Parlaments eine größere Rolle zuzuweisen. (Tz. 5)

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