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2014 PM - Nationales Stipendienprogramm (Deutschlandstipendium)

Mit dem Nationalen Stipendienprogramm (Deutschlandstipendium) fördert das Bundesministerium für Bildung und Forschung (Bundesministerium) begabte Studierende. Der Bundesrechnungshof hat das Deutschlandstipendium mit den Schwerpunkten Erfolg und Kosten des Programms, Darstellung der Ausgaben im Bundeshaushalt sowie administrative Abwicklung begleitend geprüft.
07.08.2014

Er teilte dem Bundesministerium die Ergebnisse seiner Prüfung im Juli 2013 mit. Das Bundesministerium nahm hierzu Stellung. Der Inhalt der Stellungnahme ist in der vorliegenden Abschließenden Prüfungsmitteilung berücksichtigt.
In den Jahren 2010 bis 2012 stellte das Bundesministerium insgesamt 56,7 Mio. Euro für das Deutschlandstipendium bereit, gab aber mit 25,3 Mio. Euro weniger als die Hälfte aus. Dennoch sollte sich nach der Planung des Bundesministeriums zum Zeitpunkt der Prüfung das Gesamtvolumen der Jahre 2013 bis 2017 auf über 275 Mio. Euro belaufen.(1)

Die Prüfung hat im Wesentlichen ergeben:

Das Deutschlandstipendium fördert begabte Studierende seit dem Sommersemester 2011 mit monatlich 300 Euro. Es besteht aus einem privaten und einem öffentlichen Anteil. Wollen Hochschulen ein Stipendium vergeben, müssen sie zunächst die Hälfte von privaten Mittelgebern – z. B. Wirtschaftsunternehmen, Stiftungen oder Privatpersonen – einwerben. Das Bundesministerium stockt diesen privaten Anteil dann mit monatlich 150 Euro auf.

Das Deutschlandstipendium hatte zum Zeitpunkt der Prüfung wesentliche Ziele nicht erreicht:

  • Im Jahr 2011 sollten 0,5 %, im Jahr 2012 bereits 1 % aller Studierenden mit einem Deutschlandstipendium gefördert werden (Höchstförderquote). Tatsächlich erhielten nur etwa 0,25 % (2011) bzw. 0,6 % (2012) der Studierenden ein Stipendium. Im Endausbau sollten 8 % aller Studierenden gefördert werden. Bei gleichem Tempo der Zunahme hätte dies über 20 Jahre gedauert. Der Bundesrechnungshof kritisierte die Zielgröße von 8 % als unrealistisch.
  • Das Deutschlandstipendium sollte junge Menschen zur Aufnahme eines Studiums motivieren. Tatsächlich waren 93 % der Stipendiaten keine Studienanfänger sondern Studierende, die bereits länger an einer Hochschule studierten.

Das Bundesministerium kontrollierte die Entwicklung des Programms nicht systematisch. Dennoch wertete es das Programm regelmäßig als Erfolg. Der Bundesrechnungshof formulierte als Ergebnis seiner Erhebungen die Erwartung, dass das Bundesministerium das Deutschlandstipendium auf den Prüfstand stellt und einer systematischen Erfolgskontrolle unterzieht. Hierfür gab er ausführliche Hinweise und empfahl dem Bundesministerium, Vorschläge für Reformmaßnahmen zu entwickeln.

Nach Abschluss der Erhebungen setzte der Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode Ende des Jahres 2013 die Zielgröße für das Deutschlandstipendium für die aktuelle Legislaturperiode auf 2% herab. Der Anteil der mit einem Deutschlandstipendium geförderten Studierenden erhöhte sich im Jahr 2013 auf 0,76 %. Trotz dieser weiteren Steigerung bleibt der Anteil im Jahr 2013 noch deutlich hinter der jährlichen Höchstförderquote von 1,5 % zurück. Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass die ursprüngliche Zielgröße, 8 % aller Studierenden zu fördern, durch eine realistischere Festlegung ersetzt wurde. Er hält es für erforderlich, dass das Bundesministerium auch die für die Haushaltsveranschlagung maßgeblichen jährlichen Höchstförderquoten ständig kritisch überprüft.

Das Bundesministerium hat angekündigt, die Forderung des Bundesrechnungshofes umzusetzen und das Programm nunmehr einer systematischen Erfolgskontrolle (Evaluation, Begleitforschung) zu unterziehen.

Der Bundesrechnungshof wird die Entwicklung des Stipendiatenanteils weiter beobachten. Er bittet das Bundesministerium, ihm die Ergebnisberichte der Evaluation und der Begleitforschung nach Abschluss der Untersuchungen zuzuleiten (Nummer 4).

Der Bundesrechnungshof stellte den Ausgaben für Stipendien die Ausgaben für die Durchführung des Programms gegenüber. Dabei ermittelte er einen Durchführungsaufwand von 47 % (2011) und 29 % (2012) der Gesamtausgaben. Im Jahr 2011 lagen damit die Kosten für die Durchführung fast genauso hoch wie die Ausgaben für die Stipendien selbst. Insgesamt machte der Durchführungsaufwand mit rund 10 Mio. Euro fast 40 % der Gesamtausgaben von 25,3 Mio. Euro aus. Nach vom Bundesministerium vorgelegten Zahlen ist der Durchführungsaufwand inzwischen weiter auf 21 % im Jahr 2013 gesunken.

Das Haushaltsrecht verpflichtete das Bundesministerium, vor der Einführung des Deutschlandstipendiums und begleitend zu untersuchen, ob es im Hinblick auf den Ressourcenverbrauch wirtschaftlich ist. Beides hat das Bundesministerium nicht in ausreichendem Maße getan.

Der Bundesrechnungshof kritisierte, dass das Deutschlandstipendium mit einem ungünstigen Verhältnis zwischen Aufwand und Ertrag gestartet ist. Er leitete aus vom Bundesministerium genannten Vergleichszahlen für andere Programme ab, dass ein Anteil des Durchführungsaufwands von 10 % als Voraussetzung für eine langfristig wirtschaftliche Umsetzung anzustreben ist. Dabei berücksichtigte er bereits die vom Bundesministerium hervorgehobene Tatsache, dass das Deutschlandstipendium private Mittel einwirbt und nicht mit üblichen Projektförderungen vergleichbar ist.

Das Bundesministerium sollte alle Möglichkeiten nutzen, die im Jahr 2013 erfolgreich fortgesetzte Reduzierung des Aufwandsanteils fortzusetzen. Es wird dabei besondere Aufmerksamkeit auf die Entwicklung der Akquisepauschalen zu legen haben, die umso stärker steigen, je schneller die jährlichen Höchstförderquoten für die Vergabe von Stipendien angehoben werden.

Der Bundesrechnungshof bittet daher das Bundesministerium, bis zum 31. Januar 2015 zu berichten, wie sich der Durchführungsaufwand im Jahr 2014 entwickelt hat.

Der Durchführungsaufwand für das Deutschlandstipendium ist bisher im Bundeshaushalt nicht erkennbar. Er ist Bestandteil der Gesamtsumme des Titels „Nationales Stipendienprogramm“ und damit zusammen mit den operativen Mitteln für die eigentliche Förderung ausgewiesen.

Der Bundesrechnungshof hatte bereits im Jahr 2012 generell für den Einzelplan 30 bei Titeln mit Projektträgerleistungen eine getrennte Darstellung des Durchführungsaufwands gefordert. Das Bundesministerium weist ihn dort seit dem Haushalt 2013 unter dem Stichwort „Programmmanagement“ zahlenmäßig aus.

Der Bundesrechnungshof hielt es für erforderlich, dass das Bundesministerium künftig auch beim Deutschlandstipendium für eine transparente Darstellung sorgt und den Durchführungsaufwand getrennt von den Stipendienmitteln ausweist.

Das Bundesministerium folgt im Grundsatz dem Anliegen des Bundesrechnungshofes und schlägt vor, Akquisekosten und programmunterstützende Maßnahmen zwar auszuweisen, aber nicht unterdem Begriff „Programmmanagement“ zusammenzufassen. Dieser Vorschlag erfüllt nach Überzeugung des Bundesrechnungshofes noch nicht die Anforderungen eines durchgängig transparenten Haushalts. Er hält weiterhin für wichtig, dass der Durchführungsaufwand – wie bei anderen Titeln des Einzelplans 30 – als Gesamtgröße erkennbar bleibt. Er wird diese Frage im Zusammenhang einer übergreifenden Prüfung des Ausweises von Programmmanagementausgaben im Einzelplan 30 aufgreifen (Nummer 6).

Das Bundesministerium schätzte seit Einführung des Deutschlandstipendiums den Mittelbedarf regelmäßig zu hoch ein und stellte deutlich mehr Mittel für das Programm bereit als es ausgab. Im Jahr 2011 flossen von den veranschlagten 10 Mio. Euro nur 5,7 Mio. Euro ab. Im Jahr 2012 benötigte es von den bereitgestellten 36,7 Mio. Euro nur 17,5 Mio. Euro. Dennoch ging es mit der Veranschlagung weiter nach oben und stellte 45,5 Mio. Euro in den Haushalt 2013 ein.

Der Bundesrechnungshof gab Hinweise, wie der Mittelbedarf präziser eingeschätzt werden kann und bat das Bundesministerium, diese künftig bei seiner Haushaltsplanung zu beachten.

Das Bundesministerium greift die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes auf. Es stellt seine Bedarfsschätzung auf eine neue Grundlage, um eine präzise Finanzplanung sicherzustellen.

Das Bundesministerium weist den Ländern die Mittel für das Stipendienprogramm zur Weiterleitung an ihre Hochschulen mit Zuweisungsbescheid zu (Zuweisungsverfahren). Es überträgt ihnen dabei die haushalts- und verwaltungsmäßige Abwicklung der Förderung und ermächtigt sie, die Mittel selbständig von der Bundeskasse abzurufen. Das Zuweisungsverfahren entbindet das Bundesministerium aber nicht von der Verantwortung dafür, dass Länder und Hochschulen die Bundesmittel ordnungsgemäß, zweckentsprechend und wirtschaftlich verwenden.

Das Bundesministerium stellte nicht hinreichend sicher, dass die Länder die Bundesgelder nur bei Bedarf, d. h. nicht vorzeitig abrufen. Das Land Berlin rief beispielsweise Mittel ab, ohne darauf zu achten, ob die Hochschulen diese bereits für demnächst fällige Ausgaben benötigten. Dem Bund hätten dadurch nicht notwendige Zinsbelastungen entstehen können. In den Zuweisungsbescheiden des Bundesministeriums fehlten außerdem Regelungen über den Widerruf und die Rückforderung der Zuweisung bei zweckwidriger Mittelverwendung sowie zu Prüfungsrechten des Bundesministeriums selbst und des Bundesrechnungshofes.

Der Bundesrechnungshof forderte das Bundesministerium auf, einen bedarfsgerechten Mittelabruf der Länder sicherzustellen und künftig eindeutige Vorgaben an die Länder in die Zuweisungsbescheide aufzunehmen.

Das Bundesministerium setzt die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes um und ergänzt die Zuweisungsbescheide um notwendige Regelungen. Der Bundesrechnungshof sieht damit wesentliche Verbesserungen als erzielt an, um eine regelkonforme und wirtschaftliche Verwendung der Mittel zu erreichen. Das Bundesministerium muss aber künftig insbesondere darauf achten, dass die Länder die Mittel bedarfsgerecht abrufen (Nummer 8).

Der Bundesrechnungshof sieht einige wesentliche Empfehlungen aus seiner Prüfung als umgesetzt an. Nach einem schleppenden Start ist es dem Bundesministerium gelungen, die Zahl der Stipendiaten zu steigern und den prozentualen Durchführungsaufwand zu senken. Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass das nach seinen Feststellungen in absehbarer Zeit kaum erreichbare 8 %-Ziel durch eine realistischere Festlegung von 2 % ersetzt worden ist.

Gleichwohl bleiben die tatsächlich vergebenen Stipendien noch hinter den Erwartungen zurück. Das Bundesministerium sollte künftig die jährliche Höchstförderquote realistisch festlegen. Dies ist vor allem für die weitere Entwicklung des Durchführungsaufwands und die Haushaltsveranschlagung wichtig. Das Bundesministerium sollte alle Möglichkeiten nutzen, den Aufwandsanteil weiter zu reduzieren.

Der Bundesrechnungshof wird daher den Stipendiatenanteil sowie die Höhe der Kosten des Programms weiter beobachten. Er wird darauf drängen, die erforderliche Transparenz im Bundeshaushalt sicherzustellen.

Der Bundesrechnungshof schließt das Prüfungsverfahren mit der Bitte an das Bundesministerium ab, ihm

  • die Ergebnisberichte der Evaluation sowie der Begleitforschung nach Abschluss der Untersuchungen zuzuleiten und
  • bis zum 31. Januar 2015 zu berichten, wie sich der Durchführungsaufwand im Jahr 2014 entwickelt hat.


(1) Planungsstand April 2013.

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