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2017 PM - Neubau eines Museums für die Kunst des 20. Jahrhunderts in Berlin

29.12.2017

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat projektbegleitend den Neubau eines Ausstellungsgebäudes der Nationalgalerie für die Kunst des 20. Jahrhunderts (M 20) in Berlin geprüft. Er hat seine Hinweise und Empfehlungen zu notwendigen Maßnahmen vor Eröffnung des Vergabeverfahrens – Erwerb Grundstücke und Baurecht – sowie zu den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in seinem Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO zum Entwurf der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung abschließend dargestellt. Nach dem Entwurf der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sollte die ÖPP-Variante gegenüber der konventionellen Eigenrealisierung die wirtschaftliche Beschaffungsvariante sein. Der Bundesrechnungshof stellte in seinem Bericht fest, dass die errechneten Effizienzvorteile der ÖPP-Variante nicht belastbar sind. Die BKM hat inzwischen entschieden, dass das M 20 nicht in ÖPP sondern konventionell gebaut wird.

Die vorliegende Abschließende Mitteilung befasst sich mit den Feststellungen zu den ÖPP-Finanzierungsmodellen und der Garantie des Bundes, zum ursprünglich geplanten Vergabeverfahren, dem Eignungstest und der Darstellung des ÖPP-Projektes M 20 im Haushalt. Sollten die hier angesprochenen Fragestellungen in vergleichbaren künftigen Fällen relevant sein, bitten wir um Beachtung unserer Hinweise und Empfehlungen.

0.1
Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz (SPK) als Auftraggeber ist aufgrund ihrer Rechtspersönlichkeit grundsätzlich insolvenzfähig. Dies kann bei einer ÖPP-Vergabe zu Risikozuschlägen der Bieter führen. SPK und BKM sollten prüfen, ob für eine wirtschaftliche Umsetzung des ÖPP-Projektes eine Garantie des Bundes notwendig und rechtlich zulässig ist. Solch eine Garantie des Bundes wäre bereits in den Vergabeunterlagen darzustellen.

Die BKM hat mitgeteilt, sie werde die Anregung des BRH aufgreifen und prüfen, ob eine Garantie des Bundes notwendig und rechtlich zulässig ist, auch um die wirtschaftliche Umsetzung eines etwaigen ÖPP-Projektes zu gewährleisten. Ergänzend teilte sie mit, dass – aufgrund der erstellten vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung – das ÖPP-
Inhabermodell mit vollständiger Eigenfinanzierung als die wirtschaftlichste Form der Realisierung erscheine. Bei dieser Variante sei eine Finanzierung nicht notwendig.

Wir haben der BKM empfohlen, künftig in vergleichbaren Fällen die Frage der Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Garantie des Bundes grundsätzlich in einem frühen Stadium der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu klären (Tz. 2).

0.2
Für den Neubau M 20 hat die PD vorgeschlagen, zunächst einen Ideen- und Realisierungswettbewerb durchzuführen. Im Ergebnis sollen vier bis sechs Entwürfe ausgewählt werden. Danach soll dann das ÖPP-Vergabeverfahren für die Bau- und Gebäudemanagementunternehmen (ÖPP-Konsortien) begonnen werden. Dabei sollen im Rahmen eines EU-weiten nicht offenen Vergabeverfahrens vier bis sechs ÖPP-Konsortien in einem Teilnahmewettbewerb als geeignet ausgewählt werden. Die ÖPP-Konsortien sollen sich anschließend mit jeweils einem der im Ideen- und Realisierungswettbewerb ausgewählten Architekten zusammenschließen und Angebote abgeben.

Der Bundesrechnungshof wies darauf hin, dass bei dieser auch rechtlich unerprobten Vorgehensweise die Vergaberisiken höher sind als bei einem bereits erprobten Verfahren. Insbesondere in der Phase des Vergabeverfahrens, in dem die Bieter und Architekten zueinander finden sollen, müssen die vergaberechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz sichergestellt sein. Die Vergaberisiken dieses Verfahrens sind soweit möglich zu bepreisen und in der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu berücksichtigen.

Die BKM hat mitgeteilt, dass das Motiv für das Vergabeverfahren gewesen sei, die wirtschaftlichen Vorteile des ÖPP-Verfahrens auch in diesem Verfahrensschritt zu erhalten und es hier nicht zu Effizienzeinbußen kommen zu lassen. Das Verfahren sei gewählt worden, um gegenüber einem Vorgehen mit vorgeschaltetem Architektenwettbewerb mit einzigem Siegerentwurf und anschließendem ÖPP-Verfahren auch einen wirtschaftlichen Wettbewerb der in den Angeboten der ÖPP-Bieter umgesetzten unterschiedlichen Siegerentwürfe zu ermöglichen. Sollte dies nicht gelingen, könne das Verfahren alternativ mit nur einem ersten Preisträger aus dem Realisierungswettbewerb weitergeführt werden. Sollte sich auch dann kein ÖPP-Konsortium finden, könnte der Neubau als konventionelles Bundesbauprojekt realisiert werden.

Die BKM teilt unsere Auffassung, dass die Einhaltung der vergaberechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz gewährleistet sein muss. Soweit Vergaberisiken und Effizienzeinbußen gegenüber einem optimierten ÖPP-Verfahren festgestellt werden, werden diese auch Gegenstand der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sein.

Die BKM konnte unsere Bedenken, dass bei den geplanten „Zusammenschlüssen“ aus einem Preisträger und einem ÖPP-Konsortium die Vergaberisiken höher sind als bei einem bewährten Verfahren, nicht widerlegen. Insbesondere hat die BKM nicht darlegen können, wie ÖPP-Konsortien und Architekten zueinander finden sollen (Tz. 3).

0.3
Die ÖPP Deutschland AG (PD) hat im November 2014 im Auftrag der BKM einen ÖPP-Eignungstest durchgeführt. Darin ging die PD von einem ins ÖPP-Verfahren integrierten Architektenwettbewerb aus. In der Vergabevorbereitung entschied sich die BKM gegen einen integrierten Architektenwettbewerb.

Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung, dass der oben genannte ÖPP-Eignungstest nicht ausreicht, die ÖPP-Eignung des Projektes Neubau M 20 auch heute noch zu belegen. Die Entscheidung, das Vergabeverfahren neu zu konzipieren, stellt eine wesentliche Änderung der Annahmen des ursprünglichen Eignungstests dar. Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, in einem überarbeiteten Eignungstest die geänderten Rahmenbedingungen zu berücksichtigen.

Die BKM teilt mit, dass der Eignungstest aufgrund der Verfahrensänderung aktualisiert worden sei. Damit ist die BKM der Empfehlung des Bundesrechnungshofes gefolgt (Tz. 4).

0.4
In den Verfahrenshinweisen für die Aufstellung des Bundeshaushalts 2016 des Bundesministeriums der Finanzen (Verfahrenshinweise) wird darauf hingewiesen, dass für die Veranschlagung der Ausgaben und
Verpflichtungsermächtigungen von ÖPP-Projekten grundsätzlich die Empfehlungen des Bund/Länder-Arbeitsausschusses „Haushaltsrecht und Haushaltssystematik“ zu beachten sind. Danach sind für ÖPP-Projekte vor der Eröffnung des Vergabeverfahrens in vollem Umfang Verpflichtungsermächtigungen (VE) zu veranschlagen. Die Höhe der VE richtet sich nach den in der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung berechneten Kosten der ÖPP-Variante. Diese werden auf Basis der erwarteten Bau-, Betriebs-, Erhaltungs- und Finanzierungskosten des Privaten während der Vertragslaufzeit bestimmt.

Bei einer Veranschlagung des M 20 als ÖPP-Projekt ist zu beachten, dass der Bund nicht nur die Bauausgaben der SPK alleine tragen muss, sondern darüber hinaus den verbleibenden Zuschussbedarf für Betrieb und Erhaltung nach der derzeitiger Regelung in Höhe von 75 % während der Vertragslaufzeit. 25 % sind von den Ländern zu tragen und in deren Haushalten zu veranschlagen.

Die BKM hat mitgeteilt, dass die konsumtiven Betriebskosten für das Neubauprojekt rechtzeitig vor Baubeginn über eine VE im Haushaltsplan der SPK als Vertragspartnerin und spätere Nutzerin des Museums aufgenommen werden. Damit ist sie dem Hinweis des Bundesrechnungshofes gefolgt (Tz. 5).

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