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2017 PM - Transparenz des Normsetzungsverfahrens

22.12.2017

0 Zusammenfassung

0.1
Der Bundesrechnungshof stellte in vorangegangenen Prüfungen fest, dass Bundesministerien bei Normsetzungsverfahren vereinzelt externe Personen und Berater einsetzten. Es wurden die damit möglicherweise einhergehenden Risiken für die Neutralität staatlichen Handelns aufgezeigt und Empfehlungen gegeben, die Transparenz zu erhöhen. (Tz. 1.1)

0.2
Externe können auch auf andere Weise an Rechtsetzungsakten mitwirken. Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) regelt u. a., dass Länder, kommunale Spitzenverbände sowie Verbände und Fachkreise zu beteiligen sind, sofern sie betroffen sind. Zu der Beteiligung externer organisierter Interessenträger nach der GGO lagen dem Bundesrechnungshof bislang keine Prüfungserkenntnisse vor.
(Tz. 1.1)

0.3
Vor diesem Hintergrund hat sich der Bundesrechnungshof mit einer Schwerpunktprüfung beim Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) näher mit der Transparenz des Normsetzungsverfahrens im Hinblick auf den Einfluss Externer befasst. Er hat bei elf Normsetzungsvorhaben untersucht, auf welche Arten und in welchem Ausmaß Externe im vorparlamentarischen Verfahren mitwirkten. Zudem hat er geprüft, ob deren Mitwirkung so transparent war, dass das BMJV jeglichen Anschein von Interessenkonflikten und jedwede Zweifel an seiner Unparteilichkeit vermeiden konnte. (Tz. 1.1)

Insgesamt geht das BMJV nach Einschätzung des Bundesrechnungshofs mit der Mitwirkung Externer vorbildlich um. In einigen Teilbereichen sieht er trotzdem noch Verbesserungsmöglichkeiten:

Externe Personen, Berater und sonstige Externe

0.4
In vorangegangenen Prüfungen begründeten andere Bundesministerien die Einsätze externer Personen und Berater überwiegend mit fehlenden personellen Kapazitäten sowie mangelndem Fachwissen. Auch die elf untersuchten Normsetzungsverfahren des BMJV waren mehrheitlich durch Termindruck zur Umsetzung von EU-Recht sowie Komplexität geprägt. Das Ressort vertritt jedoch die Auffassung, dass diese Kernaufgabe des Hauses mit eigenen personellen Kapazitäten zu bewältigen ist. Dementsprechend setzte es keine externen Personen, Berater oder sonstigen Externen ein. (Tz. 2.1.1)

0.5
Mit dem grundsätzlichen Verzicht darauf, Externe mit Normsetzungsverfahren zu beauftragen, vermindert das BMJV Interessenkonflikte zwar von vornherein. Der Bundesrechnungshof empfiehlt aber, schon jegliche Vermutung einer einseitigen Beeinflussung durch Dritte zu vermeiden. Das BMJV sollte daher auch in den Normentwürfen darlegen, dass keine externen Personen, Berater und sonstigen Externen mitwirkten. (Tz. 2.1.2 und Tz. 2.2.3)

Externe organisierte Interessenträger

0.6
Dem BMJV gelang es bei fast allen geprüften Normsetzungsverfahren, Länder, kommunale Spitzenverbände sowie Verbände und Fachkreise mit weit mehr als drei Wochen Frist frühzeitig nach § 47 GGO zu beteiligen. In einem Verfahren hielt es die entsprechende Vorgabe der GGO jedoch allein aufgrund politisch bedingten Termindrucks nicht ein.
(Tz. 3.1.1)

0.7
Bei den untersuchten Regelungsvorhaben hatten externe organisierte Interessenträger nicht allein formale Einflussmöglichkeiten durch die Beteiligung gemäß der GGO. Es ergaben sich weitere, informale Einflussmöglichkeiten außerhalb dieser Beteiligung. (Tz. 3.1.1)

0.8
Das BMJV hat die formale Beteiligung von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden sowie Verbänden und Fachkreisen nach § 47 GGO mit einer Arbeitshilfe nachvollziehbar in seine Entscheidungsprozesse integriert. Es könnte die Arbeitshilfe noch verbessern, wenn es sie um die zusätzliche formale Beteiligung von Ländern und kommunalen Spitzenverbänden nach § 41 GGO ergänzen würde. (Tz. 3.1.1)

0.9
In der Praxis wertete das BMJV bei allen geprüften Normsetzungsverfahren die Anliegen zur formalen Beteiligung nach § 41 bzw. § 47 GGO systematisch und fachlich aus. Die Fachreferate erstellten Synopsen, in denen sie die Vorschläge fachlich beurteilten. Die Hausleitung entschied anschließend über die Referenten- bzw. Regierungsentwürfe. Die Fachreferate begründeten in den Ministervorlagen zwar, warum wesentliche Anliegen in den Entwürfen berücksichtigt oder nicht berücksichtigt werden sollten. Detaillierte Beurteilungen, welche Vorschläge in die Entwürfe einfließen sollten, enthielten aber nur die Synopsen. Nicht bei allen geprüften Normsetzungsverfahren waren zudem sämtliche Vorschläge in den Synopsen auch abschließend bewertet.

Der Bundesrechnungshof hat zwar keine Anhaltspunkte gefunden, dass sich das BMJV mit den informalen Einflussmöglichkeiten der externen organisierten Interessenträger nicht fachlich befasst hätte. Die geprüften Unterlagen enthielten zu diesen Anliegen aber nicht immer schriftliche Bewertungen. (Tz. 3.1.1)

0.10
Das BMJV entsprach bei keinem geprüften Normsetzungsverfahren vollständig den Vorgaben des § 51 GGO in Verbindung mit § 22 GGO, in den Kabinettvorlagen die wesentlichen Ergebnisse der formalen Beteiligung externer organisierter Interessenträger darzustellen. Demzufolge konnten die Regelungen der GGO zur Transparenz der formalen Beteiligung für die Bundesregierung nicht in vollem Umfang greifen. (Tz. 3.2.2)

0.11
Das BMJV hat bereits in der Vergangenheit Maßnahmen getroffen, die formale Beteiligung für die breite Öffentlichkeit transparenter zu machen. Die Veröffentlichung von Referenten- und Regierungsentwürfen sowie von schriftlichen Stellungnahmen zu § 47 GGO auf seiner Internetseite sind wichtige Faktoren eines notwendigen offenen Umgangs. Jedoch waren nicht bei allen geprüften Regelungsvorhaben die Referentenentwürfe öffentlich zugänglich. Zudem sind bislang die Stellungnahmen der Länder zu § 47 GGO sowie die der Länder und kommunalen Spitzenverbände zu § 41 GGO von der Veröffentlichung ausgenommen. Außerdem könnte die Transparenz für die breite Öffentlichkeit noch verbessert werden, wenn das BMJV zum einen auch die informalen Einflussmöglichkeiten der externen organisierten Interessenträger offenlegte. Zum anderen könnte es auch öffentlich darlegen, inwieweit sie die Normsetzung wesentlich beeinflussten. (Tz. 3.2.1 und Tz. 3.2.2)

0.12
Das BMJV hat die Beteiligung externer organisierter Interessenträger bei Normsetzungsverfahren in vieler Hinsicht vorbildhaft umgesetzt. Gleichwohl sieht der Bundesrechnungshof noch Ansatzpunkte für Verbesserungen:

  • Die Vorgaben zur formalen Beteiligung nach der GGO sollten auch bei Normsetzungsverfahren mit politisch bedingtem Termindruck eingehalten werden. (Tz. 3.1.3)
  • Die Arbeitshilfe des BMJV sollte sich auch auf die formale Beteiligung von Ländern und kommunalen Spitzenverbänden nach § 41 GGO beziehen. Sie würde dann die Vorgaben und Möglichkeiten der GGO vollständig abbilden. (Tz. 3.1.3)
  • Das BMJV sollte für jedes Normsetzungsverfahren in den eigenen Akten systematisch erfassen, in welchen Verfahrensstadien externe organisierte Interessenträger formale bzw. informale Einflussmöglichkeiten hatten. Aus solchen internen Übersichten sollte auch hervorgehen, wie es ihre Anliegen bewertete. (Tz. 3.1.3)
  • Die Vorgaben der GGO, die wesentlichen Ergebnisse der formalen Beteiligung in den Vorlagen für das Bundeskabinett darzustellen, sollten vollständig eingehalten werden. (Tz. 3.2.3)
  • Das BMJV sollte die Einflussmöglichkeiten externer organisierter Interessenträger für die breite Öffentlichkeit noch transparenter machen. Dazu sollten auf seiner Internetseite nicht nur die Referenten- und Regierungsentwürfe veröffentlicht werden. Es sollten ebenfalls Übersichten veröffentlicht werden, in welchen Verfahrensstadien externe organisierte Interessenträger ihre Anliegen vortragen konnten. Zudem sollten sämtliche schriftliche Stellungnahmen ‑ z. B. auch die außerhalb der formalen Beteiligung nach der GGO ‑ öffentlich zugänglich sein. Das BMJV sollte außerdem auch in den Normentwürfen selbst darlegen, ob externe organisierte Interessenträger Einflussmöglichkeiten hatten und inwieweit sie wesentlich einwirkten. (Tz. 3.2.3)


0.13
Das BMJV legte in seiner Stellungnahme dar, dass es die Empfehlungen des Bundesrechnungshofs weitgehend zum Anlass nehmen werde, den kritischen Umgang mit Einflussmöglichkeiten Externer und deren Transparenz weiter zu befördern.

Die Argumente des BMJV gegen die empfohlene Ergänzung der Arbeitshilfe um die formale Beteiligung von Ländern und kommunalen Spitzenverbänden nach § 41 GGO waren dem Bundesrechnungshof bekannt. Er sähe es weiterhin als eine Verbesserung an, wenn die Arbeitshilfe die Vorgaben und Möglichkeiten der GGO vollständig abbilden würde. (Tz. 3.1.3)

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