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2018 PM - Ermittlung der vom Bund getragenen Kosten der Flüchtlingshilfe

18.11.2018

0 Zusammenfassung
0.1
Der Bundesrechnungshof hat die Ermittlung der vom Bund getragenen Kosten der Flüchtlingshilfe (KdFh) geprüft. Die Prüfung erstreckte sich auf die Erfassung und Darstellung der Haushaltsbelastungen durch die Aufnahme und Integration von Flüchtlingen sowie durch die Fluchtursachenbekämpfung. (Tz. 1)

0.2
Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) äußerte sich aus verschiedenen Anlässen gegenüber Öffentlichkeit und Parlament zu den finanziellen Auswirkungen der Flüchtlingslage auf den Bundeshaushalt. Im Zuge der vorliegenden Prüfung hinterfragte der Bundesrechnungshof die Angaben des BMF. Nach seinen Erkenntnissen bewegten sich die bundesseitigen KdFh basierend auf den Zahlen des BMF bei einer Größenordnung von 20 Mrd. Euro pro Jahr. Mit knapp der Hälfte davon wurden Länder und Kommunen entlastet. (Tzn. 2, 6.1.3, 6.2)

0.3
Für die Haushaltsbelastungen des Bundes verwendete das BMF eine Reihe unterschiedlicher Bezeichnungen. Einen einheitlichen Begriff oder eine Definition formulierte es nicht. Auch fehlten allgemeine Vorgaben, welche Haushaltsstellen diesen Belastungen zuzurechnen waren. Das führte sowohl bei den beteiligten Bundesministerien (Ressorts) als auch bei den für diese zuständigen Spiegelreferaten des BMF zu Unsicherheiten. Die vom BMF ausgewiesenen Zahlen ergaben sich letztlich aus einer Vielzahl weitgehend autonomer Einzelentscheidungen, welche Rechnungsposten als KdFh zu berücksichtigen waren. Die zuständigen Bearbeiter/innen in den Ressorts und den BMF-Spiegelreferaten hatten dabei erhebliche Bewertungsspielräume.

Generell verfolgte das BMF bei der Erfassung der KdFh einen umfassenden Ansatz. Es bezog nicht nur Mehrbelastungen durch die aktuelle Flüchtlingslage ein, sondern grundsätzlich alle Aufwendungen im Bundeshaushalt, die einen Bezug zu Flüchtlingen hatten. Darunter fanden sich z. B. auch solche für Entwicklungshilfe in den Herkunftsländern und dortige Bundeswehreinsätze, Städtebau- und Wohnraumförderung sowie den Ausbau der Kinderbetreuung. Für diese Bereiche waren bereits vor der aktuellen Flüchtlingslage erhebliche Haushaltsmittel veranschlagt.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, einen einheitlichen Begriff für die betreffenden Haushaltsbelastungen zu bilden und allgemein zu definieren. Außerdem sollte das BMF hierzu ermittelte Zahlen zentral auf Konsistenz überprüfen. Im Übrigen sollte es den Eindruck vermeiden, die von ihm ausgewiesenen Gesamtsummen bildeten ausschließlich Mehrkosten durch den verstärkten Flüchtlingszustrom seit Herbst 2015 ab.

Das BMF hat zugesagt, künftig weitergehende Hinweise für seine Spiegelreferate bereitzustellen und dabei u. a. die flüchtlingsbezogenen Belastungen zu definieren und abzugrenzen. Außerdem beabsichtigt es, bei zukünftigen Veröffentlichungen der Zahlen ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass es sich nicht allein um Mehrbelastungen handelt.

Damit hat das BMF wesentliche Teile der vorstehenden Empfehlungen aufgegriffen. Der Bundesrechnungshof hält darüber hinaus an seiner Empfehlung fest, ermittelte Zahlen im BMF zentral auf Konsistenz zu überprüfen. (Tz. 3)

0.4
Um die bundesseitigen KdFh zu erfassen, hatte das BMF Anfang 2016 zwei Verfahren eingeführt: Im Regelverfahren sollten die Ressorts die einschlägigen Zahlen in die (dafür eigens modifizierte) Haushaltsdatenbank eingeben. Dabei sollten sie sich untereinander und mit den BMF-Spiegelreferaten abstimmen. Die im Haushaltsjahr 2016 tatsächlich anfallenden KdFh sollten die Ressorts monatlich gesondert mittels eines Erfassungsbogens melden. Beide Verfahren funktionierten vor allem wegen des teilweise sehr zögerlichen Erfassungs- und Meldeverhaltens der Ressorts nur unzureichend. Anfang 2017 stellte das BMF die Verfahren ein. Zugleich wies es darauf hin, dass die Ressorts entsprechende aktuelle Daten gleichwohl vorzuhalten hätten, um bei Bedarf kurzfristig auskunftsfähig zu sein. Das BMF wollte die KdFh in der Folge grundsätzlich dreimal jährlich durch Abfrage bei den Ressorts erfassen.

Mit Blick auf das Meldeverhalten der Ressorts ist aus Sicht des Bundesrechnungshofes keineswegs sicher, dass das geänderte Abfrageverfahren zu einer Erhöhung der Datenverfügbarkeit und -qualität führt. Er hat daher empfohlen, das neue Verfahren begleitend zu evaluieren.

Das BMF hat auf die beabsichtigten Verfahrensänderungen verwiesen. Insofern habe bereits eine Evaluation des bisherigen Verfahrens stattgefunden.

Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass sich das BMF sowohl mit seinen Empfehlungen als auch mit dem Abfrageverfahren selbst auseinandergesetzt hat. Die empfohlene begleitende Evaluation erfordert jedoch darüber hinaus, die in dem geänderten Verfahren gewonnenen Abfrageergebnisse auszuwerten. (Tz. 4)

0.5
Ressortübergreifende fachliche Abstimmungen zur Erfassung der KdFh fanden überwiegend zwischen den BMF-Spiegelreferaten und den Haushaltsreferaten der Ressorts statt. Die Spiegelreferate brachten sich dabei sehr unterschiedlich ein: Das Spektrum reichte vom bloßen internen Weiterleiten von Ressortzahlen bis hin zum Durchsetzen abweichender Auffassungen des BMF gegenüber den Ressorts. Nicht alle Spiegelreferate erfüllten ihre Aufgaben ausreichend. In der Sache war auch hier ein Defizit an zentraler Steuerung im BMF festzustellen, das sich zudem bei der Zuständigkeitsverteilung in dessen Haushaltsabteilung widerspiegelte.

Der Bundesrechnungshof hat dem BMF empfohlen, die Rolle seiner Spiegelreferate bei der Erfassung der KdFh eindeutig festzulegen. Es muss sicherstellen, dass diese ihre Aufgaben einschließlich der fachlichen Begleitung der Datenerfassung vollständig erfüllen.

Das BMF hat mitgeteilt, die Spiegelreferate seien künftig aufgefordert, die von den Ressorts übermittelten Daten auf Plausibilität zu überprüfen. Darüber hinaus solle bei unterschiedlichen Auffassungen von Ressort und Spiegelreferat eine möglichst einheitliche Verfahrensweise etabliert werden.

Im Ergebnis will das BMF damit der Empfehlung des Bundesrechnungshofes folgen. (Tz. 5)

0.6
Einige der dargestellten Defizite wirkten sich auch auf die Qualität und damit die Belastbarkeit der Zahlen des BMF zu den KdFh aus. Hinzu kamen weitere Aspekte: So verwies das BMF selbst darauf, die künftigen KdFh seien schon wegen der schwer zu prognostizierenden Flüchtlingszahlen mit einem erhöhten Ungenauigkeitsrisiko verbunden. Auch ging es davon aus, dass „unsichere“ Ausgabeposten, deren Angabe „im Ermessen der Ressorts“ liege, eher den Charakter von Schätzungen hätten. Weiterhin war es teilweise mangels detaillierter Ressortmeldungen nicht in der Lage, die in Ansatz gebrachten KdFh haushaltsstellenscharf nachzuvollziehen. Schließlich waren wesentliche zu erwartende Ausgaben nicht in die Finanzplanung für die nächsten Jahre eingerechnet („Nullansätze“).

Insgesamt waren die Zahlen des BMF zu den KdFh nur eingeschränkt belastbar. Sie lieferten aber jedenfalls Größenordnungen für die entsprechenden Belastungen des Bundeshaushalts. Wenn das BMF die Ermittlung der KdFh deutlich stärker als bisher zentral steuert, kann es Qualität und Belastbarkeit der erfassten Zahlen erheblich verbessern.

Das BMF hat zugesagt, die Anzahl der „Nullansätze“ in der Finanzplanung soweit möglich zu reduzieren. Es hat geltend gemacht, die Zusammenstellung der flüchtlingsbezogenen Belastungen des Bundeshaushalts habe nicht zum Ziel gehabt, einen exakten Überblick zu erhalten. Schließlich hat es den „politischen Gesamtzusammenhang“ des Prüfungsthemas hervorgehoben. Ziel seiner Auswertungen sei insbesondere gewesen, bei Anfragen aus dem politischen Raum sprechfähig zu sein und für Diskussionen mit den Ländern über deren finanzielle Entlastung einen Überblick über die einschlägigen Belastungen des Bundeshaushalts zu haben.

In der Sache hat das BMF damit bestätigt, dass seine Zahlen zu den KdFh in der Vergangenheit nur eingeschränkt belastbar waren. Es will den Empfehlungen in dieser Prüfungsmitteilung in wesentlichen Bereichen folgen. Es wird die Ermittlung der KdFh stärker zentral steuern und so eine wichtige Voraussetzung dafür schaffen, Qualität und Belastbarkeit der gewonnenen Zahlen zu steigern. (Tz. 6)

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