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2018 PM - Haushalts- und Wirtschaftsführung des Friedrich Loeffler-Instituts, Bundesforschungsinstitut für Tiergesundheit Teil 2: Forschungsaktivitäten, Herkunft und Verwendung der Mittel

07.12.2018

0 Zusammenfassung
Das Friedrich Loeffler-Institut (FLI) ist eine bundesunmittelbare, nicht rechtsfähige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL). Es widmet sich der Gesundheit lebensmittelliefernder Tiere. Der Hauptsitz des FLI ist auf der Insel Riems. Darüber hinaus verfügt es über weitere Standorte in Jena, Braunschweig, Celle und Mariensee. Beim FLI arbeiten insgesamt rund 900 Beschäftigte.

Der Bundesrechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung des FLI unter besonderer Berücksichtigung der Einbindung in die Ressortforschung. Der erste Teilbericht beschäftigte sich mit der Einbindung des FLI in die Ressortforschung des BMEL. Der vorliegende zweite Teilbericht greift schwerpunktmäßig die Einnahmen und Ausgaben des FLI im Haushaltsjahr 2016 auf.

Der Bundesrechnungshof stellt nachfolgend unter Einbeziehung der Stellungnahme des BMEL das Ergebnis der Prüfung im Sinne von § 96 Absatz 4 BHO abschließend fest.

0.1
Das FLI führte im Jahr 2016 insgesamt 142 Forschungsprojekte durch. 135 der 142 Forschungsprojekte waren nach Angaben des FLI „drittmittelfinanziert“. Die an den Instituten tätigen Wissenschaftler wirkten dabei an verschiedenen Forschungsprojekten mit. Die Belastung der einzelnen Wissenschaftler mit Drittmittelprojekten war unterschiedlich. Während ein Institutsleiter an 17 Forschungsvorhaben und ein anderer Institutsleiter an 15 Forschungsvorhaben beteiligt waren, hatten andere wissenschaftliche Mitarbeiter ein oder zwei Forschungsvorhaben zu betreuen. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes beachtete das FLI die Regelungen zur Inanspruchnahme von Stammpersonal zur Durchführung von Forschungsvorhaben mit Dritten nicht. So sollen grundsätzlich 30 % der vertraglichen Arbeitszeit des jeweiligen Beschäftigten auf Forschungsvorhaben für Dritte begrenzt werden.

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das FLI keine Unterlagen vorlegte, die bestätigen, dass diese Vorgaben eingehalten werden. Das BMEL hat ausgeführt, dass die große Mehrheit der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler mit Drittmittelvorhaben die Vorgaben eingehalten hätte. Von aktuell 73 Projektleiterinnen und Projektleitern hätten 66 nicht mehr als 6 Projekte. Bei dieser Anzahl von Projekten könne man von der Einhaltung der 30 %-Vorgabe ausgehen. Gleichwohl will das BMEL Vorschläge erarbeiten, wie die Vorgabe überwacht und eingehalten werden kann (Nummer 3.1).

0.2
Neben Forschungsprojekten der EU und nationalen Organisationen führte das FLI im Jahr 2016 auch 50 Projekte durch, die aus dem Bereich der Wirtschaft finanziert wurden. In die Projektkosten kalkulierte das FLI Personalkosten sowie Kosten für Verbrauchsmaterial, Reisekosten und Geräte, 14 % Managementpauschale/interne Gemeinkosten und 20 % Gemeinkosten ein. Die Zuschläge für die Managementpauschale/interne Gemeinkosten sammelte das FLI über Jahre auf einem gesonderten Konto an. Da das FLI davon keine Ausgaben tätigte, stehen aus diesen zusätzlichen Bewirtschaftungspauschalen noch rund 1,2 Mio. Euro zur Verfügung.

Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die Management- und die Bewirtschaftungspauschale für die „internen Gemeinkosten“ ohne rechtliche Grundlage erhoben und die Beträge seit dem Jahr 2010 am Bundeshaushalt vorbei angesammelt wurden. Das FLI hat sich damit in der Titelgruppe 02 eine „schwarze Kasse“ aufgebaut, um über zusätzliche Mittel verfügen zu können. Der Bundesrechnungshof hat das BMEL noch während der Erhebungen auf diesen Sachverhalt hingewiesen.

Das BMEL hat zwar bestritten, dass es sich um eine „schwarze Kasse“ handelt, ungeachtet dessen hat es das FLI aber umgehend aufgefordert, die Titelgruppe aufzulösen.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass die angesammelten Mittel an das Bundesministerium der Finanzen abgeführt werden (Nummer 3.1).

0.3
Das FLI unterhält Wohnungen und Häuser und vermietet Gästezimmer an den Standorten Insel Riems, Jena, Celle und Mariensee. Mieter sind in der Regel Praktikantinnen und Praktikanten, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von anderen Standorten und befristet eingestelltes wissenschaftliches Personal. Die Wohnungen und Appartements werden teilweise dauerhaft von am Standort beschäftigten Mitarbeitern des FLI bewohnt. So sind an einem Standort aus familiären Gründen zwei Mitarbeiter in Wohnungen untergebracht. Die Berechnung der Nutzungsentgelte basierte mit Ausnahme des Standorts Jena auf dem Vergleich ortsüblicher Mieten. Am Standort Jena werden die Nutzungsentgelte anhand der Übernachtungspreise von Hotels und Gaststätten mit geringem Standard festgelegt.

Der Bundesrechnungshof hat bemängelt, dass die Auswahl der Mieter nicht in allen Fällen den Regelungen der Rahmennutzungsordnung für Gästezimmer bei den nachgeordneten Behörden im Geschäftsbereich des BMEL (Rahmennutzungsordnung) entspricht. Die Behörden dürfen Bundesbediensteten lediglich zur Erledigung von Dienstgeschäften und anderen Personen nach einer Entscheidung des Leiters Unterkunft gewähren, wenn diese bei der Durchführung wissenschaftlicher oder anderer dienstlicher Aufgaben notwendig ist. Die Kalkulation der Mieten ist an allen Standorten (außer Jena) rechtswidrig, da sich die Miete – entgegen der Vorgaben der Rahmennutzungsordnung – nicht an den Preisen von Hotels, Gaststätten und Pensionen, sondern anhand des örtlichen Mietspiegels ausrichtet. Auch wenn die Wohnungen und Appartements nicht übermäßig komfortabel ausgestattet sein mögen, darf das FLI nicht auf den örtlichen Mietspiegel ausweichen.

Das BMEL hat Abweichungen von der Rahmennutzungsordnung eingeräumt. Es hat angekündigt die Rahmennutzungsordnung zu überarbeiten und das FLI angewiesen, die Mietverhältnisse sodann zu überprüfen (Nummer 3.2).

0.4
Das FLI hat seinen Bedarf an Personal- und Sachmitteln nicht aus seinem Forschungsprogramm abgeleitet. So hat es seinen Tierbestand und den daraus abzuleitenden Personalbedarf für die Tierpflegeleistungen nicht an seiner Forschungstätigkeit ausgerichtet. Insbesondere die in Mariensee/Mecklenhorst vorgehaltenen Schafe sind nicht aus Forschungsvorhaben des FLI begründbar.

Das BMEL hat das bestritten. Der Personal- und Sachbedarf für die Tierhaltung lasse sich nicht standortübergreifend identisch bemessen. Festlegungen zum Umfang von Obergrenzen für die Tierhaltung in Niedersachsen sollten erst dann ihre Wirkung entfalten, wenn die Neubaumaßnahme, für die die dafür zuständigen Behörden seit mehr als sieben Jahren die Planung betreiben, umgesetzt sei. Bis dahin stehe die vorhandene Infrastruktur zur Verfügung.

Der Bundesrechnungshof hält seine Beanstandung aufrecht. Er weist darauf hin, dass sich der Personal- und Sachbedarf und somit auch die Tierhaltung aus dem Forschungsprogramm ableiten müssen. Er erwartet, dass dies spätestens im kommenden Jahr umgesetzt wird (Nummer 3.4).

0.5
Das FLI beschafft seinen Laborbedarf über zahlreiche Rahmenvereinbarungen mit unterschiedlichen Unternehmen. Das FLI hatte im Jahr 2016 am Standort Riems Ausgaben für Leasingwäsche, die von einem Unternehmen gestellt und gereinigt wurden. Die Rahmenvereinbarung mit dem Unternehmen wurde im September 2011 ohne Wirtschaftlichkeitsberechnung für 24 Monate, mit einmaliger Verlängerung um zwölf Monate, abgeschlossen, da das Raumplanungskonzept für den Standort Riems keine Räumlichkeiten für eine Wäscherei vorgesehen habe. Die Beteiligten verlängerten dieses Vertragsverhältnis über die vereinbarte Laufzeit hinweg durch Ergänzungsvereinbarungen. Die letzte Ergänzungsvereinbarung sieht ein Vertragsende zum 31. August 2019 vor. Von den Gesamtausgaben an dieses Unternehmen von rund 41 000 Euro im Jahr 2016 entfielen rund 4 % auf „Schadenersatz“. Die Vorgehensweise des FLI beim Abschluss und der Verlängerung von Rahmenvereinbarungen war im untersuchten Fall nicht rechtmäßig. Die mehrmalige Verlängerung der Rahmenvereinbarung war unzulässig. Nach § 4 Absatz 7 EG VOL/A und § 4 Absatz 1 Satz 4 VOL/A durfte die Laufzeit einer Rahmenvereinbarung grundsätzlich vier Jahre nicht überschreiten. Die Wirtschaftlichkeit der Rahmenvereinbarung ist zudem zweifelhaft, da das FLI keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchführte.

Das BMEL hat die Beanstandungen im Hinblick auf die Rahmenvereinbarung eingeräumt, hierfür aber zahlreiche Gründe angeführt. Insbesondere sei es nur eingeschränkt möglich, Unternehmen für die Reinigung der Wäsche zu gewinnen. Die FLI wird die Rahmenvereinbarung gleichwohl neu vergeben (Nummer 3.5).

0.6
Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das FLI unverzüglich ein Forschungsprogramm erarbeitet und auf dessen Grundlage seinen Personal- und Sachbedarf für die kommenden Jahre ermittelt. Dabei sind die Regelungen zum Verhältnis Eigen- und Drittmittelforschung zu beachten und vor Vergaben Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Das BMEL sollte die Umsetzung aufsichtlich eng begleiten (Nummer 4).

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