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2018 PM - Gewährung von Zuschüssen zum Kauf von elektrisch betriebenen Fahrzeugen

26.02.2018

0 Zusammenfassung
Die Bundesregierung hat sich zum Ziel gesetzt, unter anderem mit Hilfe eines Zuschusses den Absatz von Elektrofahrzeugen zu fördern. Dadurch soll ein nennenswerter Beitrag zur Reduzierung der Schadstoffbelastung der Luft bei gleichzeitiger Stärkung der Nachfrage nach umweltschonenden Elektrofahrzeugen um mindestens 300 000 Fahrzeuge geleistet werden. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (Bundeswirtschaftsministerium) veröffentlichte hierzu am 1. Juli 2016 im Bundesanzeiger die Richtlinie zur Förderung des Absatzes von elektrisch betriebenen Fahrzeugen. Die Richtlinie trat am 2. Juli 2016 in Kraft und soll am 30. Juni 2019 außer Kraft treten. Der Kauf eines batteriebetriebenen Neufahrzeugs wird danach mit einem Umweltbonus von 4 000 Euro und der eines Plug-in-Hybrid-Neufahrzeugs mit 3 000 Euro bezuschusst. Bund und Unternehmen der Automobilwirtschaft (Automobilindustrie) sollen jeweils die Hälfte zu dem Zuschuss beitragen. Sofern die nach dem Wirtschaftsplan des Energie- und Klimafonds1 zur Verfügung stehenden Bundesmittel von 600 Mio. Euro ausgeschöpft sind, können keine weiteren Fördergelder bewilligt werden. Dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle ist die Verwaltung des Förderprogramms übertragen.

Der Bundesrechnungshof hat die Gewährung von Zuschüssen zum Kauf von elektrisch betriebenen Fahrzeugen (Umweltbonus) geprüft. Zu seinen vorläufigen Prüfungsfeststellungen hat das Bundeswirtschaftsministerium mit Schreiben vom 18. Dezember 2017 Stellung genommen. Unter Einbeziehung dieser Stellungnahme stellt der Bundesrechnungshof das Prüfungsergebnis nach § 96 Absatz 4 Satz 1 BHO abschließend fest:

0.1
Die deutsche Automobilindustrie hat die Entscheidung der Bundesregierung zum Umweltbonus und zu dessen Ausgestaltung wesentlich beeinflusst. Bereits die Forderung der Automobilindustrie, einen Umweltbonus einzuführen, stammte aus einer von ihr in Auftrag gegebenen Studie. Die Bundesregierung hatte zunächst ein CO -basiertes Bonus-Malus-System oder eine verbindliche Elektrofahrzeug-Quote für Automobilhersteller bevorzugt.

Der Bundesrechnungshof wies das Bundeswirtschaftsministerium auf das Risiko hin, das besteht, wenn Dritte - insbesondere wenn diese dadurch begünstigt werden - Einfluss auf gesamtwirtschaftliche Entscheidungen nehmen. Das Bundeswirtschaftsministerium müsse vor dem Erlass von Förderrichtlinien sorgfältig prüfen, inwieweit die Forderungen der Automobilindustrie auf Sachgründen beruhen. Es habe dabei die Entscheidungskriterien festzulegen und zu strukturieren, diese zu gewichten, die Entscheidungsalternativen aufzuzeigen und nachvollziehbar zu bewerten und zu dokumentieren. Dies umfasse insbesondere auch eine neutrale Aufgabenwahrnehmung.

Das Bundeswirtschaftsministerium erwiderte, dass die für Elektromobilität zuständigen Ressorts mit Akteuren aus Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft und im Rahmen der nationalen Plattform Elektromobilität eng zusammen gearbeitet hätten. Somit seien neben den Ressorts breite gesellschaftliche Gruppen vertreten gewesen. Dadurch sei Neutralität gewahrt und gesichert worden. Das Bundeswirtschaftsministerium habe „keine Hinweise darauf, dass den dargelegten Anforderungen der Unbefangenheit und Neutralität in der gebotenen Art und Wiese nicht entsprochen wurde.“

Mit seiner Darstellung hat das Bundeswirtschaftsministerium nicht widerlegt, dass die Automobilindustrie die „Kaufprämie“ ihrer Art und Höhe nach beeinflusst hat. Dass das Bundeswirtschaftsministerium keine Hinweise auf eine derartige Einflussnahme ausgemacht hat, bedeutet allerdings nicht, dass diese tatsächlich unterblieben ist. Der Bundesrechnungshof bleibt deshalb bei seiner Auffassung. Er weist nachdrücklich auf die Verpflichtung des Bundeswirtschaftsministeriums zu Unbefangenheit und Neutralität bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben hin und erneuert seine Forderung, dass das Bundeswirtschaftsministerium seine Entscheidungen nachvollziehbar bewerten und dokumentieren müsse (Nummer 2).

0.2
Das Bundeswirtschaftsministerium hat seinen zusätzlichen Personalbedarf für die Verwaltung der Förderung nicht belastbar begründet. Der Bundesrechnungshof forderte, dass das Bundeswirtschaftsministerium Planstellen, die ihm trotz unzureichender Begründungen zugewiesen wurden, zurückgeben muss.

Das Bundeswirtschaftsministerium wies darauf hin, dass eine Personalbemessung bei Übernahme einer neuen Aufgabe schwierig sei. So seien vorliegend noch nicht alle abschließenden Details der Richtlinie und deren Auswirkungen bekannt gewesen. Der Verwaltungsaufwand für die Umsetzung der Förderrichtlinie zum Umweltbonus sei derzeit zwar geringer als erwartet, werde aber überkompensiert durch andere im Rahmen des gesamten Regierungsprogramms Elektromobilität anfallende Aufgaben. Der damals ermittelte Personalbedarf sei damit in der Summe weiterhin zutreffend.

Aus Sicht des Bundesrechnungshofes reicht es auf Dauer nicht aus, Personalbedarf lediglich anhand einer Aufzählung von Aufgaben oder Zuständigkeiten zu bemessen und zu begründen. Dies gilt auch, wenn sich Aufgabenschwerpunkte im Vergleich zu einer früheren Personalforderung verlagert haben. Dieser Auffassung hat sich auch der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages angeschlossen. Er hat das Bundeswirtschaftsministerium mit Beschluss vom 28. April 2017 aufgefordert, seine mit der Umsetzung der Energiewende befassten Organisationseinheiten fortlaufend mithilfe einer Aufgabenkritik zu überprüfen und Personalbedarfsermittlungen durchzuführen. Der Bundesrechnungshof wird gesondert prüfen, inwieweit das Bundeswirtschaftsministerium dies umgesetzt hat (Nummer 3.1).

0.3
Die Personalbedarfsschätzung des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle für die Umsetzung der Richtlinie beruhte auf den für einen Jahreszeitraum prognostizierten Antragszahlen. Seit Inkrafttreten der Förderrichtlinie blieben diese jedoch erheblich hinter der Prognose zurück. So waren bis Ende September 2017 die Antragszahlen um rund 73 % geringer als zuvor angenommen. Eine belastbare Personalbedarfsermittlung für diesen Bereich stand aus.

Der Bundesrechnungshof erwartete, dass das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle seine Personalausstattung dem tatsächlichen Bedarf anpasst.

Das Bundeswirtschaftsministerium vertrat die Auffassung, dass sich ein schrittweiser Aufbau der Arbeitseinheit des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle als zielführend erwiesen habe. Zurzeit finde eine Personalbemessung im Bereich Elektromobilität statt. Neben dem Personalbedarf würden auch die Prozessabläufe überprüft. Die Ergebnisse der Untersuchung erwartete das Bundeswirtschaftsministerium im Dezember 2017.

Der Bundesrechnungshof fordert das Bundeswirtschaftsministerium auf, ihm die Untersuchungsergebnisse zu übersenden, um sie abschließend bewerten zu können. (Nummer 3.2)

0.4
Maßgeblich für die Bemessung des Beitrags der Automobilhersteller zum Umweltbonus ist der sogenannte Nettolistenpreis des Basismodells. Ausgehend von diesem Preis muss der Verkäufer dem Käufer mindestens einen Nachlass bei reinen Elektroautos von 2 000 und bei Plug-in-Hybrid-Fahrzeugen von 1 500 Euro gewähren. Je nach Fahrzeugmodell erhalten Käufer unabhängig vom Umweltbonus Abschläge auf Listenpreise von Neufahrzeugen, die - wie aktuell die „Diesel-Umtauschprämie“ zeigt - deutlich über den von der Automobilindustrie gewährten Umweltbonus hinausgehen. Ein „echter“ Beitrag der Automobilindustrie zur Stärkung der Nachfrage umweltschonender Elektrofahrzeuge durch eine Stärkung der Kaufanreize tritt damit erst dann ein, wenn Nachlässe gewährt werden, die über 1 500 bzw. 2 000 Euro hinausgehen. Die Prüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes legten nahe, dass der von den Automobilherstellern zu tragende Anteil am Umweltbonus häufig oft mit den bereits bestehenden Rabatten verrechnet wurde. Insoweit war es fraglich, ob die Automobilindustrie in diesen Fällen einen eigenständigen „echten“ Beitrag zur Umweltprämie leistete.

Um die Nachfrage nach umweltschonenden Elektrofahrzeugen zu stärken, forderte der Bundesrechnungshof das Bundeswirtschaftsministerium auf, darauf hinzuwirken, dass die Automobilindustrie ihren Beitrag zur Umweltprämie nicht durch eine Verrechnung der auch ansonsten gewährten Nachlässe schmälert. Ferner sollte für den Käufer erkennbar werden, inwieweit der Eigenbeitrag der Automobilindustrie zusätzlich zu den üblichen Nachlässen beim Neuwagenkauf erbracht wird. Dadurch könnte die Transparenz für eine Kaufentscheidung erhöht werden.

Das Bundeswirtschaftsministerium wies darauf hin, dass die Automobilindustrie glaubhaft versichert habe, dass sie bei Elektrofahrzeugen wegen der hohen vorlaufenden Entwicklungskosten keine oder nur geringe Gewinne erzielen könne. Das führe zu einer kaum vorhandenen oder nur sehr geringen Motivation zum Verkauf von Elektrofahrzeugen im Handel.

Eine Prüfung der in der Vergangenheit gewährten Nachlässe im Vergleich zu heute gewährten Nachlässen sei nicht zu gewährleisten. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle könne lediglich die Gewährung des Herstellerrabatts auf dem Kaufvertrag überprüfen.

Aus Sicht des Bundesrechnungshofes war es vor diesem Hintergrund zu erwarten, dass die Inanspruchnahme der Umweltprämie weit hinter den Erwartungen zurückbleibt. Zusätzlich zur fehlenden Motivation bei Herstellern und Händlern beeinflusst die fehlende Transparenz auch auf Kundenseite die Motivation zum Kauf von Elektrofahrzeugen negativ. Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner kritischen Haltung zu der Förderrichtlinie, die er im Anhörungsverfahren bereits zum Ausdruck gebracht hatte. Solange die Motivation zum Verkauf von Elektrofahrzeugen auf Hersteller- und Händlerseite sowie zum Kauf dieser Fahrzeuge auf Kundenseite kaum vorhanden ist, ist die Gewährung eines Umweltbonus zum Markthochlauf insgesamt infrage zu stellen (Nummer 3.3).

0.5
In der Richtlinie ist für die Förderfähigkeit ein Nettolistenpreis für das jeweilige Basismodell von 60 000 Euro als Obergrenze festgelegt. Fahrzeuge, die als Basismodell - wie im Fall des Modelles eines Automobilherstellers - nicht mehr gekauft werden können, sollten auch nicht mehr in der Liste förderfähiger Fahrzeuge geführt werden. Der Bundesrechnungshof empfahl außerdem, die Einhaltung der Halbjahresfrist zu prüfen.

Das Bundeswirtschaftsministerium teilte mit, dass das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle den vom Bundesrechnungshof angesprochenen Fall prüfe. Es solle entweder der Anfangsverdacht ausgeräumt werden, dass das fragliche Basismodell nicht verfügbar war oder eine rechtlich abgesicherte Rückforderung der Umweltprämie ermöglicht werden. Die Ergebnisse stünden noch aus und würden dem Bundesrechnungshof zu gegebener Zeit vorgelegt.

Der Bundesrechnungshof fordert das Bundeswirtschaftsministerium auf, ihm die die Untersuchungsergebnisse zeitnah zu übersenden, um diese abschließend bewerten zu können (Nummer 3.4).

0.6
Bei Leasingfahrzeugen weisen die Leasingverträge - im Unterschied zu Kauffahrzeugen - keinen Nettokaufpreis für das Basismodell aus. Dieser ist nach der Förderrichtlinie jedoch zur Bemessung des Beitrages der Automobilindustrie zum Umweltbonus heranzuziehen. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle musste deshalb für Leasingfahrzeuge bislang eine Hilfskonstruktion nutzen, um zu prüfen, ob die Hersteller ihren Anteil am Umweltbonus erbracht haben.

Der Bundesrechnungshof forderte, Finanzierungsmodelle, die reguläre Nachweispflichten des Förderverfahrens nicht erfüllen, von einer Förderung auszuschließen.

Laut Bundeswirtschaftsministerium prüft das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle auch bei Anträgen auf Leasing den Anteil des Automobilherstellers am Umweltbonus. Die diesbezüglich von den Autohändlern oder den Leasinggesellschaften zu erstellenden Unterlagen seien sogar umfangreicher, als die konkret genannten, vorzulegenden Unterlagen nach Nummer 5. der Förderrichtlinie.

Unabhängig vom Umfang der vorzulegenden Unterlagen ist es bei Leasingverträgen nicht möglich zu prüfen, ob der Nettokaufpreis den Listenpreis des Basismodells über- oder unterschreitet und das Fahrzeug somit überhaupt förderfähig ist. Die Förderung von Leasingfahrzeugen erfüllt derzeit auch dann die Vorgaben der Förderrichtlinie nicht, wenn die Automobilhersteller ihren Anteil am Umweltbonus erbracht haben. Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Forderung, Finanzierungsmodelle, die reguläre Nachweispflichten des Förderverfahrens nicht erfüllen können, von der Förderung auszuschließen. (Nummer 3.5)

0.7
Der Umweltbonus wurde weit weniger in Anspruch genommen als prognostiziert. Zwar hat sich der monatliche Antragseingang gegenüber den sechs Monaten des Jahres 2016 durchschnittlich von rund 1 500 auf rund 3 150 Anträge erhöht. Werden aber die Antragszahlen von Dezember 2017 zugrunde gelegt, reichen die eingestellten Mittel noch bis Anfang des Jahres 2023. Die Förderung soll allerdings bereits Mitte des Jahres 2019 enden.

Der Bundesrechnungshof forderte das Bundeswirtschaftsministerium auf, das Förderprogramm nach mehr als einem Drittel des Förderzeitraums zu überprüfen. Dabei sollte es die Hinweise des Bundesrechnungshofes mit einbeziehen. Den mit dem Einsatz der Bundesmittel verbundenen Erwartungen sollte es die tatsächlich erreichten Wirkungen gegenüberstellen, um zu erkennen, inwieweit es nachsteuern muss. Dabei sollte es die Subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung beachten.

Das Bundeswirtschaftsministerium berechnete, dass auf Basis der Antragszahlen des Jahres 2017 bei unveränderten Förder- sowie Rahmenbedingungen mit einem Antragseingang von mehr als 80 000 im Jahr 2018 und mehr als 70 000 im ersten Halbjahr 2019 zu rechnen sei. Daraus ergäben sich insgesamt etwa 200 000 Anträge.

Eine breitere Modellpalette der Automobilhersteller, eine verbesserte Ladeinfrastruktur, veränderte ordnungsrechtliche Rahmenbedingungen sowie Kommunikationsmaßnahmen gegenüber Autokäufern sorgten für eine verstärkte Inanspruchnahme des Förderprogrammes über diese Prognose hinaus. Darüber hinaus sei im Zuge der verstärkten Diskussion um Luftreinhaltungsmaßnahmen in Städten und spätestens mit dem zweiten Kommunalgipfel im Bundeskanzleramt am 28. November 2017 mit einer weiterhin überproportional zunehmenden Antragszahl zu rechnen.

Auch die Berechnungen des Bundeswirtschaftsministeriums lassen aus Sicht des Bundesrechnungshofes nicht den Schluss zu, dass die Bundesregierung das mit diesem Förderprogramm verbundene Ziel von rund 300 000 Antrageingängen bis zum Ablauf der Förderrichtlinie erreichen kann. Nach Einschätzung des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle ist dies auf die weiterhin hohen Anschaffungskosten für Elektroautos sowie die noch immer fehlende Ladeinfrastruktur zurückzuführen. Der Bundesrechnungshof hält seine Empfehlung aufrecht. Das Bundeswirtschaftsministerium sollte nun nach der Hälfte des Förderzeitraums eine kritische Bewertung des Förderprogramms vornehmen. Den mit dem Einsatz der Bundesmittel verbundenen Erwartungen sollten es die tatsächlich erreichten Wirkungen gegenüberstellen, um sachgerecht nachzusteuern (Nummer 4).

[1] Kapitel 6092 (EKF), Titel 893 01.

Die Bundesregierung bezuschusst den Kauf von elektrisch betriebenen Kraftfahrzeugen und Plug-in-Hybriden mit 600 Mio. Euro. Noch einmal dieselbe Summe soll die Automobilindustrie zum Zuschuss beitragen.

Die deutsche Automobilindustrie hat die Entscheidung der Bunderegierung zu diesem Umweltbonus und dessen Ausgestaltung wesentlich beeinflusst. Die Prüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes legen nahe, dass der von den Automobilherstellern zu tragende Anteil am Umweltbonus häufig mit den bereits bestehenden Rabatten verrechnet wurde. Insoweit war es fraglich, ob die Automobilindustrie in diesen Fällen einen eigenständigen echten Beitrag zum Umweltbonus leistete. Außerdem ließ der Bund die Finanzierung der Käufe mittels Leasing zu, bei dem die erforderlichen Nachweise nicht erbracht werden können. Der Umweltbonus wurde weit weniger in Anspruch genommen als prognostiziert. Bis Juli 2018 waren von 300 000 erwarteten Anträgen erst 70 000 gestellt worden.

Der Bundesrechnungshof wies das Bundeswirtschaftsministerium auf das Risiko hin, das besteht, wenn Dritte Einfluss auf gesamtwirtschaftliche Entscheidungen nehmen. Dies gilt besonders für den Fall, dass Dritte dadurch begünstigt werden. Er forderte das Bundeswirtschaftsministerium auf, das Förderprogramm nach der Hälfte des Förderzeitraums einer kritischen Bewertung zu unterziehen und ggf. nachzusteuern. Das Bundeswirtschaftsministerium sollte seine ordnungspolitische Verantwortung unbefangen und neutral wahrnehmen. Dazu gehört, die Automobilindustrie stärker für die Herstellung von Elektroautos zu motivieren.

Die Bundesregierung hatte im Mai 2016 den Umweltbonus beschlossen. Die Förderrichtlinie des Bundeswirtschaftsministeriums trat am 2. Juli 2016 in Kraft und soll bis 30. Juni 2019 gelten.

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