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2019 PM - Einhaltung der Vorgaben des E-Government- Gesetzes (EGovG) zur Umsetzung von De-Mail durch die Bundesverwaltung

12.12.2019

Symbolbild - De-Mail 

0 Zusammenfassung
Langfassung (pdf)De-Mail dient der rechtssicheren elektronischen Kommunikation zwischen der Verwaltung, den Bürgerinnen und Bürgern sowie der Wirtschaft. Im Jahr 2011 schuf der Gesetzgeber mit dem De-Mail-Gesetz dazu die gesetzliche Grundlage. Die Bundesverwaltung war gemäß E-Government-Gesetz verpflichtet, zum 24. März 2016 einen De-Mail-Zugang zu er- öffnen. Der Bundesrechnungshof prüfte, ob das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) die für De-Mail gesteckten Ziele erreichte. Er prüfte auch, wie sich De-Mail in der Bundesverwaltung bis heute entwickelte und etablierte. Hierzu befragte er 13 Ressorts und deren nachgeordnete Behörden, wie diese De-Mail umgesetzt haben und nutzen. Insgesamt haben 92 Behörden auf die Abfrage geantwortet. Er hat im Wesentlichen Folgendes festgestellt:

0.1
Das BMI bereitete ab dem Jahr 2012 vor, De-Mail in der Bundesverwaltung einzuführen. Hierzu untersuchte es auch die Wirtschaftlichkeit von De-Mail. In einem Kosten-Nutzen-Vergleich betrachtete es den Nutzen von De-Mail in zwei Szenarien. Gemäß dem ersten Szenario sollte der Nutzungsgrad für den Zeitraum von fünf Jahren nach Einführung auf 9 750 000 De-Mails steigen. Das zweite Szenario wies 4 875 000 De-Mails aus. Fünf Jahre nach der Einführung von De-Mail erwartete das BMI Einsparungen von 5,6 Mio. Euro bei Szenario 1 bzw. 2,8 Mio. Euro bei Szenario 2.

Ab dem Jahr 2014 evaluierte und berichtete das BMI mehrmals zu De-Mail in der Bundesverwaltung. Mit seiner Erhebung im Sommer 2016 berichtete es von 86 versandten De-Mails. Dem Bundesamt für Sicherheit in der Infor- mationstechnik lagen ab September 2016 Statistiken vor. Bis Mai 2019 versandte die Bundesverwaltung 6 019 De-Mails über das zentrale De-Mail-Gateway. Dem BMI lagen diese Statistiken nicht vor. Es schrieb die Wirtschaftlichkeit zur Erfolgskontrolle nicht fort.

Im März 2018 lag dem BMI ein Gutachten zur Evaluierung des E-Government-Gesetzes vor. Zu diesem Gutachten berichtete die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag im Mai 2019. Das Gutachten und der Bericht wiesen keinen Nutzungsgrad aus. Die Gutachter stellten für De-Mail eine mangelnde Akzeptanz bei der Verwaltung, den Bürgerinnen und Bürgern sowie der Wirtschaft fest. Das BMI hat versäumt, die Wirtschaftlichkeit von De-Mail zur Erfolgskontrolle fortzuschreiben und hinreichend zu evaluieren. Es hat deutlich zu optimistische Annahmen zu Kosteneinsparungen und Nutzungsgrad von De-Mail getroffen. (Vgl. Tz. 2)

0.2
Das BMI stellte den Behörden eine Vorlage für eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung bereit, die auf De-Mail ausgerichtet war. Die Behörden hätten damit die Wirtschaftlichkeit ihrer De-Mail-Projekte ermitteln können. Auf unsere Abfrage antworteten 14 von 85 Behörden mit De-Mail-Zugang, dass sie eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung für ihre De-Mail-Projekte erstellt hatten. Vier Behörden nutzten die Vorlage des BMI. 74 Behörden sahen weder den Bedarf noch die Notwendigkeit, eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zu erstellen. Das BMI verfügte über keine von den Behörden erstellten Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen. Das BMI hätte darauf hinwirken sollen, dass die Behörden die Wirtschaft- lichkeit ihrer De-Mail-Projekte untersuchen. Es hat zudem versäumt, die erstellten Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen der Behörden anzufordern. Damit hat dem BMI ein behördenübergreifender Kenntnisstand zur Wirtschaftlichkeit von De-Mail in der Bundesverwaltung gefehlt. (Vgl. Tz. 3)

0.3
Die Bundesregierung und das BMI setzten sich zum Ziel, De-Mail zu einem Standardverfahren für rechtssichere elektronische Kommunikation in der Bundesverwaltung zu etablieren. Von Anfang 2015 bis Ende 2017 finanzierte das BMI Beratungsleistungen mit rund 2 Mio. Euro, um De-Mail organisatorisch sowie technisch in der Bundesverwaltung einzuführen und zu integrieren. Laut dem Abschlussbericht aus Dezember 2017 ließen sich 112 Behörden entsprechend beraten; 121 Behörden hatten De-Mail-Konten eingerichtet. Das BMI verfügte über keine fortlaufenden Angaben zur Integrationstiefe von De-Mail bei diesen Behörden.

Das gesetzte Ziel hat die Bundesregierung nicht erreicht. Auf die Abfrage des Bundesrechnungshofes hatten sieben Behörden geantwortet, sie verfügten (noch) nicht über einen De-Mail-Zugang. Organisatorisch und technisch war De-Mail nicht tief in die Fachverfahren der Behörden integriert. Sieben Behörden hatten ein Fachverfahren und neun Behörden ihre E-Akte-Systeme oder ähnliche andere Systeme angebunden. De-Mail hat sich nicht zu einem Standard- verfahren entwickelt. Durchschnittlich haben die Behörden ca. 154,7 De-Mails empfangen und ca. 81,8 versandt. Die Behörden nutzten bisweilen andere elektronische Kommunikationskanäle (E-Mail, Web-Formulare, Fachverfahren). Das BMI hat versäumt, die Zielerreichung zu messen. Die erforderlichen Informationen hätte es erheben und bewerten müssen. (Vgl. Tz. 4)

0.4
Das BMI dokumentierte im Februar 2016, dass weder Bürgerinnen und Bürger noch die Wirtschaft De-Mail verbreitet nutzten. Im August 2017 trat das Onlinezugangsgesetz in Kraft. Dieses verpflichtete Bund, Länder und Kommunen, bis zum Jahr 2022 ihre Verwaltungsdienstleistungen in einem Portalverbund anzubieten. Über das sogenannte Nutzerkonto Bund mit Postfachfunktion sollen sich Bürgerinnen, Bürger und Wirtschaft im Portalverbund und im Bundesportal identifizieren und mit der jeweils zuständigen Behörde einfach und sicher elektronisch kommunizieren. Das Gutachten zur Evaluierung des E-Government-Gesetzes vom März 2018 bestätigte, dass De-Mail gering verbreitet ist. Die Gut- achter empfahlen zugunsten künftiger rechtssicherer Verfahren eine technologieneutrale Anpassung der gesetzlichen Regelung von De-Mail. Die Bundesregierung kündigte an, dies prüfen zu wollen. Das BMI hat bislang versäumt zu untersuchen, inwieweit De-Mail bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes sinnvoll einzusetzen wäre. (Vgl. Tz. 5)

0.5
Das BMI war aufgefordert, für De-Mail umgehend eine Erfolgs- und Zielkontrolle vorzunehmen. Dabei sollte es auch untersuchen, inwieweit es die Ziele des De-Mail- und des E-Government-Gesetzes wirksam erreicht hat und erreichen kann. Die Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen der Behörden sollte es hierfür anfordern. Auch sollte es die organisa- torische und technische Integrationstiefe von De-Mail in den Behörden ermitteln. Das BMI sollte prüfen, ob und wie De-Mail künftig zu nutzen ist. Hierzu war es auch aufgefordert zu untersuchen, welche Rolle De-Mail bei der Umset- zung des Onlinezugangsgesetzes einnehmen kann. (Vgl. Tz. 6)

0.6
Das BMI hat mitgeteilt, es sei nicht Aufgabe des BMI gewesen, für De-Mail die dem E-Government-Gesetz zugrunde- liegenden Annahmen oder die gesetzlichen Verpflichtungen zur Umsetzung zu kontrollieren. Die Bundesverwaltung sei verpflichtet gewesen, De-Mail einzuführen. Hierbei habe das BMI die Bundesverwaltung entsprechend unterstützt. Dies sei ein freiwilliges Angebot an die Behörden gewesen. Es habe Steuerungs- und Berichtsmechanismen etabliert und die Ergebnisse des Vorhabens dokumentiert. Den gesetzlichen Berichtspflichten zu De-Mail sei nachgekommen worden. Mit der Evaluierung des E-Government-Gesetzes habe es Hintergründe zum abweichenden Nutzungsgrad erfragt, um die Wirksamkeit von De-Mail zu betrachten und Ansätze zur Nachsteuerung zu ermitteln. Zusätzliche Berichte halte das BMI für nicht erforderlich. (Vgl. Tz. 7.1)

Das BMI habe darauf hingewirkt, dass die Behörden die Wirtschaftlichkeit ihrer De-Mail-Projekte betrachten. Nach § 7 Absatz 2 Bundeshaushaltsordnung sei es deren Pflicht, dies zu tun. Dies hätten die jeweiligen Beauftragten für den Haushalt und nicht das BMI oder das Bundesverwaltungsamt zu kontrollieren. Es wolle für eine nachgehende Erfolgs- kontrolle von den Behörden Informationen über den Nutzungsgrad und die Wirtschaftlichkeit des De-Mail-Einsatzes erbitten. (Vgl. Tz. 7.2)

Laut BMI sei mit De-Mail ein Standard sowie das Angebot geschaffen, rechtssicher elektronisch zu kommunizieren. Die Verwaltung sei über De-Mail erreichbar. Dieses Ziel des § 2 Absatz 2 E-Governmentgesetzes sei erreicht.

Der Nutzungsgrad von De-Mail bleibe hinter den Erwartungen. Allerdings verpflichte das E-Government-Gesetz die Behörden lediglich, einen De-Mail-Zugang zu eröffnen. Diese seien für eine bedarfsorientierte Umsetzung verantwort- lich gewesen. Das BMI wolle unseren Hinweisen zu nicht eröffneten De-Mail-Zugängen nachgehen. (Vgl. Tz. 7.3)

Die zurückbleibende Verbreitung von De-Mail habe das BMI im Februar 2016 genutzt, Optionen zu diskutieren. Im Ergebnis sollte De-Mail weiterhin zur freiwilligen Nutzung angeboten werden. Als Impulsgeber habe der Bund ent- sprechende Rahmenbedingungen für De-Mail geschaffen.

Für die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes habe das BMI bereits angefangen zu prüfen, inwieweit De-Mail möglich und sinnvoll einzusetzen ist. Es habe De-Mail im Anforderungsmanagement für das Postfach des Nutzerkonto Bund aufgenommen. Auch würde beim Digitalisierungsprogramm De-Mail als Option für eine technische Lösung des Rück- kanals untersucht.

Das BMI habe erkannt, dass De-Mail in der Gesellschaft gering verbreitet sei und dies auch im Bericht zur Evaluierung des E-Government-Gesetzes dargestellt. Das BMI konzentriere sich bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes zunächst auf die gesetzlichen Anforderungen. Dies könne sich positiv auf De-Mail auswirken. Das BMI hat angekündigt, dass die weitere Ausgestaltung und Neubewertung von De-Mail zu prüfen und abzustimmen seien. Sofern notwendig und wirtschaftlich umsetzbar, wolle es hierfür den Nutzungsgrad, die Integrationstiefe und die Wirtschaftlichkeit von De-Mail erheben und berücksichtigen. (Vgl. Tz. 7.4)

Das BMI hat nicht belegt, inwiefern der mit De-Mail vorgesehene Zweck und der erwartete Nutzen tatsächlich erzielt wurden. Der Bundesrechnungshof kann nicht erkennen, dass sich De-Mail als Standardverfahren etabliert hat. Der niedrige Nutzungsgrad und die geringe Akzeptanz bestätigen, dass De-Mail noch nicht als Standard etabliert ist. Das BMI bleibt aufgefordert zu untersuchen, inwieweit es die Ziele des De-Mail-Gesetzes und des E-Government-Gesetzes erreicht hat und wirksam erreichen kann. Diese Ergebnisse sollte es abwarten, bevor es nicht eröffneten De-Mail-Zugängen in der Bundesverwaltung nachgeht.

Eine Erfolgskontrolle innerhalb der Bundesverwaltung will das BMI nunmehr vornehmen. Dazu will es die Behörden bitten, deren Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen, Informationen zum Nutzungsgrad und Angaben zur Integration von De-Mail bereitzustellen. Das BMI bleibt aufgefordert, die organisatorische und technische Integrationstiefe von De-Mail in den Behörden und deren alternativ eingesetzten Kommunikationsmittel zu ermitteln. Die Ergebnisse hat es in seiner Erfolgskontrolle zu berücksichtigen.

Das BMI hat nicht von Beginn an potenzielle Synergien zwischen De-Mail und der Umsetzung des Onlinezugangs- gesetzes betrachtet und berücksichtigt. Nunmehr laufende Untersuchungen sollte es schnellstmöglich abschließen. Es sollte etwaige Anforderungen seitens De-Mail bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes berücksichtigen. Ansonsten hat es das Vorhaben De-Mail gänzlich neu zu bewerten. Hierzu hat die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag zu berichten. Dabei ist die Option, De-Mail nicht weiterzuverfolgen, zu betrachten. (Vgl. Tz. 8)

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