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2019 PM - Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen

19.09.2019

Symbolbild - Milchmarkt

0 Zusammenfassung

Langfassung des BerichtesDer Bundesrechnungshof hat die Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen („Milchhilfspaket“) geprüft. Er untersuchte hierzu insbesondere die Vorbereitung, Durchführung und Evaluierung der Milchsonderbeihilfeverordnung.

Der Bundesrechnungshof hat zu diesem Zweck örtliche Erhebungen beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), bei der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) und beim Johann Heinrich von Thünen-Institut (Thünen-Institut) durchgeführt und dem BMEL das Prüfungsergebnis zur Stellungnahme zugesandt. Unter Berücksichtigung der Stellungnahme stellt er nun abschließend fest:

0.1
Die Milchwirtschaft hat in den vergangenen 30 Jahren einen erheblichen Strukturwandel vollzogen. In Deutschland produzieren weniger Kühe mehr Milch. Der Milchpreis ist – mit Ausnahme von Bio-Produkten – starken Schwankungen unterworfen. Die Europäische Union hat den Milcherzeugern deshalb wiederholt finanzielle Hilfen gewährt. Der Europäischen Union und der Bundesregierung ist es nach dem Wegfall der Quotenregelung bislang nicht gelungen, Rahmenbedingungen für einen stabilen Milchmarkt zu erarbeiten und umzusetzen.

Der Bundesrechnungshof hat angeregt, die Situation des Milchmarktes zu analysieren und daraus Zielsetzungen für die Milchmarktpolitik abzuleiten. In das Zielsystem sollten die grundlegenden, übergeordneten Ziele des BMEL wie Tierwohl und nachhaltige Produktion einbezogen werden. So könnte allein durch ordnungspolitische und qualitative Standards eine Mengenreduzierung herbeigeführt werden.

Das BMEL hat angegeben, zukünftig Zielsetzungen für die Milchmarktpolitik unter Einbezug grundlegender, übergeordneter Ziele wie Tierwohl, nachhaltige Produktion und kontinuierliche Versorgung der Verbraucher abzuleiten. Mengenplanung und Mengensteuerung sollten jedoch grundsätzlich Aufgabe der Wirtschaft bleiben und nicht durch ordnungspolitische Vorgaben geregelt werden. Krisenszenarien sollen durch Initiativen der Marktteilnehmer abgemildert werden.

Der Bundesrechnungshof hält daran fest, dass das BMEL sich nicht ausschließlich auf Brancheninitiativen verlassen sollte, sondern vielmehr Hilfen mit ordnungspolitischen Standards verbinden sollte, um die Qualität und Umweltverträglichkeit der Kuhmilcherzeugung in Deutschland deutlich anzuheben (Nr. 2.1).

0.2
Die Europäische Union gewährte Milcherzeugern zwischen 2015 und 2017 in mehreren Hilfspaketen Beihilfen. Zuletzt stellte sie den EU- Mitgliedstaaten eine Beihilfe in Höhe von insgesamt 350 Mio. Euro zur Verfügung, um Milcherzeugern und/oder Landwirten in den Sektoren Rindfleisch, Schweinefleisch sowie Schaf- und Ziegenfleisch eine außergewöhnliche Anpassungsbeihilfe zu gewähren. Auf Deutschland entfiel ein Anteil von 58 Mio. Euro. Die Mitgliedstaaten sollten Milcherzeuger und/oder Landwirte in anderen Tierhaltungssektoren unterstützen, die eine oder mehrere Tätigkeiten aufnehmen, die auf eine Verbesserung der wirtschaftlichen Nachhaltigkeit ihrer landwirtschaftlichen Betriebe abzielen und zur Marktstabilität beitragen.

Deutschland stockte den Betrag aus Haushaltsmitteln um weitere 58 Mio. Euro auf und entschied sich für eine Liquiditätshilfe mit Angebotsdisziplin (Milchsonderbeihilfe). Die Liquiditätshilfe mit Angebotsdisziplin wurde gewährt, wenn der Antragsteller seine Kuhmilchanlieferungen im Vergleich des entsprechenden Vorjahreszeitraums mit dem Beibehaltungszeitraum nicht steigerte.

Die Regelung sollte eine zügige Liquiditätsverbesserung der Milcherzeuger anstreben und trug außer der Beibehaltung der abgegebenen Milchmenge keinen weiteren von der Europäischen Union vorgegebenen Zielsetzungen Rechnung.

Der Bundesrechnungshof hat dem BMEL bescheinigt, die Vorgaben der Europäischen Union beachtet zu haben, allerdings bemängelt, dass die Förderung nicht an die Nachhaltigkeitsziele der Bundesregierung anknüpfte und „perspektivlos“ eine schnelle Liquiditätshilfe anstrebte, ohne den europäischen Rechtsrahmen auszuschöpfen.

Das BMEL hat bestätigt, dass es als Folge des erheblichen Druckes der Verbände keine Nachhaltigkeitsziele in die Verordnung aufnahm. Aus seiner Sicht seien derzeit bereits zahlreiche Regelungen zur Verbesserung der Nachhaltigkeit, des Tierwohls etc. in Kraft und weitere in Vorbereitung. So sei beispielsweise die Gewährung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen an die Einhaltung von 13 Einzelvorschriften in den Bereichen Umweltschutz, Klimawandel, guter landwirtschaftlicher Zustand der Flächen, Tierschutz etc. geknüpft.

Der Bundesrechnungshof stellt abschließend fest, dass das BMEL nach wie vor vornehmlich auf Marktliberalität setzt und seinen ordnungspolitischen Gestaltungsrahmen nicht nutzt. Derartig ausgestaltete Hilfen bleiben im Wesentlichen wirkungslos (Nrn. 2.2 und 2.3).

0.3
Für die Durchführung der Milchsonderbeihilfe war die BLE zuständig. Sie setzte die Regelungen trotz kurzer Vorlaufzeit um.

Bei der Umsetzung traten u. a. im Antragsverfahren organisatorische Mängel auf. Dies ist insbesondere auf die Vermengung von elektronischen und postalischen Nachweisen zurückzuführen. Zudem wurden organisatorische Missstände deutlich.

Der Bundesrechnungshof hat das BMEL aufgefordert, zukünftig frühzeitig etwaigen Schwachstellen entgegenzuwirken.

Das BMEL hat die aufgezeigten Missstände im Wesentlichen eingeräumt. Diese seien jedoch wegen des Zeitdrucks nicht vermeidbar gewesen. Es wird zukünftig weiter daran arbeiten, Schwachstellen zu vermeiden.

Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass eine frühzeitige Koordination zwischen BMEL und BLE derartige Probleme vermeidet (Nr. 2.4).

0.4
Das BMEL beauftragte das Thünen-Institut mit der Durchführung der Evaluierung. Das Thünen-Institut stimmte seinen Evaluierungsbericht mit dem BMEL ab und legte ihn am 5. Februar 2018 vor. Im März 2018 veröffentlichte das Thünen-Institut den Endbericht insbesondere mit folgenden Ergebnissen zur Milchsonderbeihilfe:

  • Die Maßnahme sei in einem Zeitraum umgesetzt worden, in dem die Preise bereits wieder anstiegen.
  • Die Teilnehmer an der Maßnahme hätten sich wie die Nicht-Teilnehmer verhalten.
  • Infolge der ansteigenden Milchpreise seien die Milchanlieferungen gestiegen. Der Zeitraum der Umsetzung der Maßnahme könne daher als zu spät angesehen werden, da bereits eine Markterholung eingesetzt hatte.

Das Thünen-Institut bezweifelte die Notwendigkeit der Milchsonderbeihilfe. Das BMEL setzte sich mit den Ergebnissen der Evaluierung nicht hinreichend auseinander, befürchtete jedoch „kommunikativen Missbrauch“ und verwies im Rahmen einer „politischen Einordnung“ auf den Erfolg der Maßnahmen.

Das BMEL hat bestritten, sich nicht ausreichend mit den Erkenntnissen des Thünen-Instituts beschäftigt zu haben. Die Bewertung des Thünen- Instituts sei unabhängig von der Einschätzung des BMEL getroffen worden. Die Betrachtung aus wissenschaftlicher Sicht komme dabei zu einer anderen Bewertung als die politische Einschätzung durch das BMEL. Worauf das BMEL seine Bewertung stützt, bleibt offen.

Der Bundesrechnungshof hält seine Kritik aufrecht. Evaluierungen sind kein Selbstzweck; sie sind nur sinnhaft, wenn sich das BMEL (selbst)kritisch mit den Ergebnissen und den der Evaluierung zugrunde liegenden Maßnahmen auseinandersetzt. Dabei sollte es auch Rückschlüsse für künftige, gleichgelagerte Maßnahmen ziehen. „Politische Einordnungen“ können diese Auseinandersetzung nicht ersetzen (Nr. 2.5).

0.5
Der Bundesrechnungshof nimmt den weitgehenden Verzicht des BMEL, die Rahmenbedingungen des Milchmarktes in Deutschland durch ordnungspolitische Vorgaben zu gestalten, als politische Entscheidung zur Kenntnis.

Das BMEL sollte sich einem etwaigen Druck der Milcherzeuger widersetzen. Es sollte – unter Beachtung der wissenschaftlichen Evaluierungsergebnisse und der durch den zeitlichen Druck entstandenen Schwachstellen im Verwaltungshandeln – konsequent auf kurzfristige finanzielle Hilfen ohne nachweisbare nachhaltige Wirkung verzichten (Nr. 3).

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