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2020 PM - Leitinitiative Zukunftsstadt“ im Rahmenprogramm „Forschung für Nachhaltige Entwicklung“ („FONA“)

04.02.2020

Symbolbild - Zukunftsstadt 

0 Zusammenfassung

Langfassung des Berichtes0.1
Die Bundesregierung hat sich zu den Nachhaltigkeitszielen der Agenda 2030 bekannt und hierauf die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahr 2002 ausgerichtet. Die Strategie benennt für die Nachhaltigkeitsziele einzelne Indikatoren und umfasst ein Managementkonzept. Das Rahmenprogramm „Forschung für Nachhaltige Entwicklung“ („FONA“) ist der zentrale Beitrag des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) zur Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie. Für Projektförderungen aus „FONA“ stehen dem BMBF jährlich knapp 500 Mio. Euro zur Verfügung. Ein wesentliches Strukturelement von „FONA“ sind Leitinitiativen. Welche Mittel es hierfür einsetzt, weist das BMBF nicht aus. In der „Leitinitiative Zukunftsstadt“ bündelt es Maßnahmen zur nachhaltigen Stadtentwicklung. Der Bundesrechnungshof prüfte, wie das BMBF die Themen für diese Leitinitiative koordinierte, die Ziele bestimmte und die Maßnahmen durchführte und evaluierte. Das BMBF hat nach Abschluss der Erhebungen Dokumente nachgereicht, die nicht Teil der vorgelegten Akten waren, und zu den Prüfungsfeststellungen Stellung genommen. Unter Berücksichtigung dieser Unterlagen stellt der Bundesrechnungshof das Prüfungsergebnis wie folgt abschließend fest (Tz. 1).

0.2
Das BMBF hat über die High-Tech-Strategie im Jahr 2012 den Anspruch erhoben, die Ansätze anderer Ressorts für eine „CO2-neutrale, energieeffiziente und klimaangepasste Stadt“ zu koordinieren. Das BMBF ließ Forschungsthemen zur „Zukunftsstadt“ in einem Dialog mit gesellschaftlichen Gruppen zusammenstellen (Agendaprozess). Das Ergebnis machte es zur Grundlage neuer Förderrichtlinien. Es hat nicht dafür Sorge getragen, dass bestehende Förderansätze und Zuständigkeiten anderer Ressorts in diesem Rahmen transparent gemacht wurden. Agendaprozesse entbinden es nicht von seiner eigenen Verantwortung, die Notwendigkeit eines staatlichen Handlungsbedarfs unabhängig herzuleiten.

Der Bundesrechnungshof konnte nicht erkennen, dass die vom BMBF initiierten Agendaprozesse zu einer wirksamen Abstimmung der Forschungsförderung zur Stadtentwicklung geführt haben. Auch an die verabredete Ausrichtung der Fördermaßnahmen an den Nachhaltigkeitszielen hielt sich das BMBF nicht.

Das BMBF hat dem Bundesrechnungshof entgegengehalten, dass es sich ressortübergreifend abstimme und in seiner Forschungsförderung die Nachhaltigkeitsziele berücksichtige.

Der Bundesrechnungshof fordert das BMBF auf, dies auch nach außen hin erkennbar zu machen. Er bittet um Beachtung seiner Empfehlungen (Tz. 2).

0.3
Das BMBF hat der „Leitinitiative Zukunftsstadt“ Förderprogramme untergeordnet, so dass sie zu einem eigenen programmatischen Rahmen wurde. Ihrer ursprünglichen Absicht, bestehende Programme in „FONA“ neu auszurichten, ist sie hiermit nicht gerecht geworden. Das BMBF hat nicht eindeutig definiert, welche Ziele es mit der „Leitinitiative Zukunftsstadt“ verfolgt und welche Haushaltsmittel es hierfür einsetzt.

Die geförderten Projekte ordnet das BMBF unsystematisch in die Berichts- und Abstimmungsstruktur der Forschungsförderung ein (Leistungsplansystematik).

Das BMBF hat in Aussicht gestellt, für künftige Rahmenprogramme zu prüfen, Ziele noch konkreter zu formulieren. Die Projekte der Leitinitiative würde es jeweils aus einem passenden Haushaltstitel fördern und in der Leistungsplansystematik den Themen seines Haushaltsplanes zuordnen.

Der Bundesrechnungshof stellt fest, dass das BMBF auch weiterhin klären muss, was es mit der „Leitinitiative Zukunftsstadt“ konkret bezweckt. Er erinnert an die Einhaltung der Haushaltsgrundsätze und fordert das BMBF auf, ab dem nächsten Haushaltsjahr Programme trennscharf und nachvollziehbar zu veranschlagen. Das BMBF sollte ferner die Struktur und die Zuordnung zur Leistungsplansystematik überprüfen.

0.4
Das BMBF hat den Durchführungsaufwand für die „Leitinitiative Zukunftsstadt“ nicht zutreffend und vollständig in seinem Haushaltsplan ausgewiesen. Dies hat das BMBF eingeräumt. Der Bundesrechnungshof bittet darum, alle Ausgaben für das Programmmanagement von „FONA“ inklusive der Begleitforschungsprojekte auszuweisen. Dabei sollte das BMBF zudem die gegenwärtige Aufgabenverteilung transparent machen.

Der Bundesrechnungshof sieht es als kritisch an, dass das BMBF über einen Projektträgervertrag umfangreiche ministerielle Unterstützung zukaufte, die zahlenmäßig seinen eigenen Personaleinsatz für „FONA“ übertraf. Dies beeinträchtigt neutrales und unabhängiges Verwaltungshandeln des BMBF. Das BMBF hat widersprochen, ministerielle Leistungen eingekauft zu haben. Es wird allerdings prüfen, ob ein solcher Auftrag weiterhin notwendig ist (Tz. 4).

0.5
Mit dem „Wettbewerb Zukunftsstadt“ erreichte das BMBF 0,46 % aller Kommunen in Deutschland. Es förderte mit kleinteiligen Zuwendungen und Aufträgen umsetzungsorientierte Forschung für nachhaltige Stadtentwicklung. Es hat weder seine Zuständigkeit für diese Förderung geprüft, noch hinterfragt, ob der Mitteleinsatz für den Bund überhaupt wirksam sein konnte.

Das BMBF hat erklärt, dass das Bundesinteresse für diese Förderung sich aus der Bedeutung der Städte für die Nachhaltigkeit ableite. Es hat widersprochen, dass der Verwaltungsaufwand unverhältnismäßig hoch gewesen sei, konnte dies aber nicht mit Zahlen hinterlegen. Der Bundesrechnungshof sieht die Gefahr, dass das BMBF mit seiner umsetzungsorientierten Forschungsförderung in die Zuständigkeiten von Ländern und Kommunen für stadtplanerische Aufgaben vordringt. Er fordert das BMBF auf, eine Förderung in dieser Form, bei der auch die Wirtschaftlichkeit in Frage steht, nicht fortzuführen.

Das BMBF muss darüber hinaus darauf achten, dass es seine Programme wirtschaftlich durchführt und dass der Durchführungsaufwand in einer angemessenen Relation zu den Fördermitteln steht (Tz. 5).

0.6
Zur Umsetzung der „Leitinitiative Zukunftsstadt“ veröffentlichte das BMBF eine „Dachbekanntmachung“, an der vier Referate beteiligt waren, die aus drei unterschiedlichen Haushaltstiteln Mittel bereitstellten. Welche Haushaltsmittel es hierfür einsetzte, war nicht ersichtlich. Die Themen der Dachbekanntmachung wiesen zudem zahlreiche Überschneidungen zu anderen Förderangeboten auf.

Das BMBF hat erklärt, die Projekte entsprechend der Zweckbestimmung der drei Haushaltstitel zu fördern. Es beabsichtige, für die Umsetzungs- und Verstetigungsphase Auflagen zur Eigenbeteiligung festzulegen, die die Eigeninteressen der Zuwendungsempfänger widerspiegeln.

Der Bundesrechnungshof hat das BMBF aufgefordert, die intransparenten Programmstrukturen aufzulösen und die hierfür vorgesehenen Fördermittel nach den eindeutigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu veranschlagen. Er behält sich vor, dies zum Gegenstand eines Bemerkungsverfahrens zu machen oder dem Parlament in anderer geeigneter Form zu berichten (Tz. 6).

0.7
In allen „FONA“ Rahmenprogrammen versäumte das BMBF es, begleitende Erfolgskontrollen durchzuführen um die Gestaltung und das Management des Programms zu verbessern. Bei der rückwirkenden Evaluation wurden die Leitinitiativen und die Agenda-Prozesse als wesentliche, neue Strukturelemente von „FONA³“ nicht evaluiert. Es ist deshalb nicht zu erkennen, dass „FONA“ ein „lernendes Programm“ ist. Entgegen der Darstellung des BMBF umfasst der Abschlussbericht auch keine umfassende „Ex-ante Evaluation“ zur Vorbereitung eines Folgeprogramms. Der Bundesrechnungshof begrüßt es, dass das BMBF noch keine Festlegungen hinsichtlich der Fortführung der „FONA“ Programmstrukturen getroffen hat. Ein weiteres Programm muss es den haushaltsrechtlichen Bestimmungen entsprechend vorbereiten und evaluieren. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Komplexität eines etwaigen Nachfolgeprogramms zu reduzieren und es in erkennbarer Weise mit der Nachhaltigkeitsstrategie und ihren Zielen zu verknüpfen (Tz. 7).

0.8
Das BMBF hat keines der „FONA“ Rahmenprogramme an den Nachhaltigkeitszielen ausgerichtet. Am Beispiel der „Leitinitiative Zukunftsstadt“ hat die Prüfung des Bundesrechnungshofes gezeigt, dass das BMBF auch innerhalb des Rahmenprogramms seinen Mitteleinsatz nicht an ein bestimmtes Zielsystem geknüpft hat. Stattdessen verfolgt das BMBF kleinteilige und unzusammenhängende Förderungen kommunaler Projekte. Angesichts des hohen Mittelaufwandes und der Verpflichtung des Bundes, Beiträge zur nachhaltigen Entwicklung zu leisten, hält der Bundesrechnungshof dies für nicht hinnehmbar. Das BMBF muss „FONA“ oder etwaige Nachfolgeprogramme an den Nachhaltigkeitszielen und seinen Indikatoren ausrichten. Maßnahmen, die nicht zur Nachhaltigkeitsstrategie passen, sollte es hinterfragen. Das BMBF muss seinen Mitteleinsatz für „FONA“ und hier insbesondere für die „Leitinitiative Zukunftsstadt“ transparent machen. Hierbei hat es die Haushaltsgrundsätze einzuhalten und die Ausgaben für einzelne Maßnahmen einzelnen Haushaltstiteln zuzuordnen. Auch die Verwendung der Projektmittel muss es in einheitlicher und transparenter Weise an den Programmen und übergeordneten Themen ausrichten. Das BMBF muss überprüfen, welche Elemente von „FONA“ es weiterhin für notwendig hält und fortführt. Insbesondere im weiten Themengebiet der Stadtentwicklung sollte es seinen Einsatz grundsätzlich überdenken. In den Bereichen von „FONA“, in denen der Einsatz des BMBF erwiesenermaßen notwendig ist, muss es sicherstellen, dass es die Steuerungshoheit hat. Das BMBF muss deshalb seine Aufgaben in diesen Bereichen festlegen und dementsprechend im eigenen Haus auch die verantwortlichen personellen Kompetenzen aufbauen (Tz. 8).

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