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Ankauf von Emissionsrechten nach der EU-Lastenteilungsentscheidung

13.11.2020

0 Zusammenfassung

Digital Administration and Cyber SecurityDeutschland hat sich im Jahr 2009 mit der Lastenteilungsentscheidung auf europäischer Ebene dazu verpflichtet, seine Treibhausgasemissionen außerhalb des Europäischen Emissionshandels bis zum Jahr 2020 um 14 % (im Vergleich zum Jahr 2005) zu reduzieren. Die EU-Kommission legte dementsprechend im Zeitraum 2013 bis 2020 für jeden EU-Mitgliedstaat jährliche maximale Emissionsmengen fest. Jeder EU-Mitgliedstaat erhielt in Höhe seines Emissionsbudgets sogenannte Emissionszuweisungen. Übersteigen die Treibhausgasemissionen eines EU-Mitgliedstaates dieses Budget auch nach eventueller Verwendung von ungenutzten Emissionszuweisungen aus Vorjahren und/oder noch nicht genutzten Zuweisungen aus Folgejahren, muss er diese Lücke durch den Ankauf von nicht benötigten Emissionszuweisungen anderer EU-Mitgliedstaaten decken.

Im Bundeshaushalt 2020 hatte die Bundesregierung erstmalig 100 Mio. Euro Ausgaben und eine Verpflichtungsermächtigung von 140 Mio. Euro für den Ankauf solcher Emissionszuweisungen veranschlagt. Sie ging zum Zeitpunkt der Aufstellung des Haushalts (Herbst 2019) davon aus, dass Deutschland das Emissionsminderungsziel auf europäischer Ebene bis zum Jahr 2020 nicht erreicht.

Bedingt durch die verminderte Wirtschaftsleistung als Folge der COVID-19-Krise rechnet das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) derzeit damit, dass die Emissionen im Jahr 2020 erheblich zurückgehen werden. Es geht deshalb davon aus, dass es vorerst keine zusätzlichen Emissionszuweisungen erwerben muss. Im Entwurf des Bundeshaushaltes 2021 sind dementsprechend keine Mittel mehr für den Ankauf von Emissionszuweisungen vorgesehen.

Für den Zeitraum 2021 bis 2030 hat sich Deutschland mit der EU-Klimaschutzverordnung ebenfalls im Wege der Lastenteilung zwischen den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten zu einer weiteren Reduzierung seiner Treibhausgasemissionen um 38 % (gegenüber dem Jahr 2005) verpflichtet.

Die EU-Kommission hat im September 2020 beschlossen, das gemeinsame europäische Ziel zur Treibhausgasminderung bis zum Jahr 2030 auf mindestens 55 % zu erhöhen. Sie hat bereits angekündigt, dass sie in diesem Zusammenhang die Lastenteilung gemäß der EU-Klimaschutzverordnung und damit auch die Einsparziele der einzelnen EU-Mitgliedstaaten überprüfen und einen Vorschlag zur Anpassung vorlegen wird.

Die erstmalige Veranschlagung umfangreicher Mittel für den Ankauf von Emissionszuweisungen im Bundesshaushalt 2020 haben den Bundesrechnungshof veranlasst, die zugrunde liegenden Vorgänge zu prüfen. Insbesondere hat er sich mit den Risiken für den Bundeshaushalt befasst, die sich aus den auf europäischer Ebene mit der Lastenteilung eingegangenen Verpflichtungen zur Treibhausgasminderung ergeben können.

Der Bundesrechnungshof hat dem BMU und dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) das Ergebnis seiner Prüfung mitgeteilt. Unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der beiden Ressorts stellt er Folgendes abschließend fest:

0.1
Seit spätestens Februar 2018 rechnete das BMU damit, dass Deutschland seine europarechtliche Verpflichtung zur Emissionsminderung außerhalb des Europäischen Emissionshandels bis zum Jahr 2020 voraussichtlich nicht erfüllen können wird und deshalb mit hoher Wahrscheinlichkeit Emissionszuweisungen von anderen EU-Mitgliedstaaten ankaufen muss. Dennoch hat das BMU den Deutschen Bundestag über die drohende Zielverfehlung, die voraussichtliche Notwendigkeit, Emissionszuweisungen anzukaufen, und den Stand der Planungen für den Ankauf weder umfassend noch rechtzeitig unterrichtet. Zahlreiche entsprechende Anfragen von Fraktionen und einzelnen Abgeordneten hat es pauschal und wenig aussagekräftig beantwortet.

Das BMU hat in diesem Zusammenhang auch nicht darüber informiert, dass es bereits seit Herbst 2018 in Vorverhandlungen mit anderen EU-Mitgliedstaaten stand und erste, informelle Verkaufsangebote vorlagen.

Der Argumentation des BMU, es habe bezüglich der Verhandlungen mit anderen EU-Mitgliedstaaten gegenüber dem Parlament keine Preise angeben können, weil öffentliche Preisspekulationen die Verhandlungsposition Deutschlands verschlechtert hätten, folgt der Bundesrechnungshof nicht. Das BMU hat die Möglichkeit nicht geprüft, die aus seiner Sicht zu schützenden Daten zu anonymisieren oder zu aggregieren. Deshalb halten wir die Begründung, die Verkaufsangebote seien vertraulich gewesen, für nicht ausreichend, um die pauschalen und wenig aussagekräftigen Auskünfte gegenüber dem Parlament zu rechtfertigen.

Sofern Anfragen aus der Legislative die Grenzen des parlamentarischen Informations- und Auskunftsrechts überschreiten, ist dies durch das Ressort – wie vom Bundesverfassungsgericht vorgegeben – ausführlich zu begründen (Tz. 2).

0.2
Im Hinblick auf die (geplanten) Verhandlungen mit anderen EU-Mitgliedstaaten hat es das BMU versäumt, die hierfür fachlich zuständigen Ressorts frühzeitig und fortlaufend in das Verfahren einzubinden. Dies gilt insbesondere für das Auswärtige Amt und unabhängig von der Frage, welche rechtliche Qualität die angestrebten zwischenstaatlichen Vereinbarungen haben. Auch das BMF hätte das BMU – allein wegen der aus dem Abschluss von Verträgen mit anderen EU-Mitgliedstaaten entstehenden Zahlungsverpflichtungen und den entsprechenden Mittelbedarfen – frühzeitig einbinden müssen. Selbst als Mitte 2019 bereits (formelle und informelle) Preisangebote von mehreren EU-Mitgliedstaaten vorlagen und die vertragliche Ausgestaltung diskutiert wurde, beteiligte das BMU die genannten Ressorts nicht.

Das BMU hat darüber informiert, dass es Anfang 2020 ein juristisches Gutachten in Auftrag gegeben habe, um konkrete Vertragsverhandlungen mit EU-Mitgliedstaaten beginnen zu können. Außerdem habe es im März 2020 das Auswärtige Amt um eine Stellungnahme zu den rechtlichen Aspekten des Vorgangs gebeten.

Der Bundesrechnungshof weist darauf hin, dass das Gutachten erst im Frühjahr und die Stellungnahme des Auswärtigen Amtes erst im Frühsommer 2020 vorlagen. Ursprünglich war die Aufnahme von Verhandlungen über den Ankauf von Emissionszuweisungen jedoch bereits für das zweite Halbjahr 2019 geplant. Insofern ist unerheblich, dass nach Auskunft des BMU erst ab Juni dieses Jahres konkrete Verhandlungen mit anderen EU-Mitgliedstaaten tatsächlich aufgenommen wurden.

Das BMU sollte bei allen Kontakten mit ausländischen Stellen, die auf den Abschluss einer vertraglichen Vereinbarung abzielen, stets und von Beginn an das Auswärtige Amt beteiligen. Überzeugende Gründe, weshalb das BMU hier eine restriktive Informationspolitik verfolgte, erschließen sich nicht (Tz. 2).

0.3
Ein zentrales Element des Klimaschutzprogramms 2030 der Bundesregierung ist das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) für die Sektoren Wärme und Verkehr, das mit Beginn 2021 in Kraft treten wird. Die Bundesregierung will mit dem nEHS insbesondere sicherstellen, dass sie ihre nach der EU-Klimaschutzverordnung bestehende Verpflichtung zu Treibhausgasminderungen im Zeitraum 2021 bis 2030 einhalten kann. Die am nEHS teilnehmenden Unternehmen sind dazu verpflichtet, die Anzahl von Zertifikaten zu erwerben, die den Emissionen der durch sie in den Verkehr gebrachten Brennstoffe des jeweiligen Jahres entspricht. In einer Einführungsphase will der Bund die Zertifikate zu einem Fixpreis zwischen 25 Euro (2021) und 55 Euro (2025) verkaufen. Die Gesamtmenge an Zertifikaten ist dabei nicht begrenzt.

Der Bundesrechnungshof hält das nEHS aufgrund der vergleichsweise niedrigen Preise und der nicht begrenzten Anzahl von Zertifikaten in der Einführungsphase für nicht geeignet, die Klimaschutzziele bis zum Jahr 2030 zu erreichen. Er geht zudem davon aus, dass die jährlichen Emissionen in Deutschland die Vorgaben der EU-Klimaschutzverordnung – selbst bei einem erheblichen Emissionsrückgang aufgrund der andauernden COVID-19-Pandemie – übersteigen werden und das BMU deshalb von anderen EU-Mitgliedstaaten erhebliche Mengen an Emissionszuweisungen ankaufen muss.

Sofern der Preis für Zertifikate in der Einführungsphase nicht deutlich erhöht wird, benötigt Deutschland nach aktuellen Schätzungen aufgrund steigender Emissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 bis zu 260 Millionen zusätzliche Emissionszuweisungen. Bei einem geschätzten Preis von 50 Euro je Emissionszuweisung wären dies bis zu 13 Mrd. Euro. Über diese Risiken für den Bundeshaushalt informierte das BMU im Gesetzgebungsverfahren zum Brennstoffemissionshandelsgesetz nicht.

Das BMU hat nicht widersprochen, dass die Preisgestaltung in der Einführungsphase des nEHS mit diesen Risiken verbunden ist. Es habe sich jedoch auf Grundlage mehrerer Studien für eine aus seiner Sicht sozialverträgliche Preisgestaltung entschieden.

Das BMF hat auf die Möglichkeit der Nachsteuerung bei Klimaschutzzielverfehlungen in einzelnen Sektoren verwiesen. Dazu zähle auch, die Anzahl der im nEHS veräußerten Zertifikate bzw. den CO2-Preis anzupassen.

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, wonach im Zeitraum 2021 bis 2030 erhebliche Mehrbelastungen für den Bundeshaushalt infolge der europäischen Klimaschutzverpflichtungen der Bundesregierung drohen. Auf dieses Risiko wurde der Gesetzgeber im Zuge der Verabschiedung des Brennstoffemissionshandelsgesetz nicht ausreichend hingewiesen. Der Bundesrechnungshof macht darauf aufmerksam, dass die vom BMU angeführten Studien zur Sozialverträglichkeit einer CO2-Bepreisung zwar die Auswirkungen der Zertifikatspreise auf den Klimaschutz und die Einkommen, nicht jedoch auf den Bundeshaushalt zum Gegenstand hatten.

Es bleibt aus Sicht des Bundesrechnungshofes abzuwarten, ob und inwieweit die mit dem Bundes-Klimaschutzgesetz und dem Brennstoffemissionshandelsgesetz eingeführten Instrumente zur Überwachung der Klimaschutzziele und zur Nachsteuerung ausreichen werden (Tz. 3).

0.4
Die ausschließliche Veranschlagung der Ausgaben für Ankäufe von Emissionszuweisungen im Einzelplan (Epl.) 16 steht im Widerspruch zum Ziel der Bundesregierung aus dem Bundes-Klimaschutzgesetz, die Verantwortung für die Einhaltung der Sektorziele für die Treibhausgasminderung dem jeweils zuständigen Ressort zuzuweisen.

Diesem Mangel wird auch nicht dadurch abgeholfen, dass im Falle von Ausgaben für Ankäufe alle Ressorts nach einem pauschalen Schlüssel eine Globale Minderausgabe (GMA) aus ihrem jeweiligen Einzelplan erbringen müssen. Dieser Schlüssel berücksichtigt weder, in welchem Sektor zu wenig Treibhausgase eingespart wurden, noch welche unterschiedlichen Handlungsmöglichkeiten die Ressorts haben, auf Treibhausgasminderungen hinzuwirken.

Das BMF begründete die Veranschlagung der Ausgaben im Epl. 16 lediglich damit, dass die federführende Zuständigkeit innerhalb der Bundesregierung für die Umsetzung der EU-Lastenteilungsentscheidung dem BMU obliege (Ressortprinzip). Das Ressortprinzip ist nach Auffassung des Bundesrechnungshofes hier nicht einschlägig. Die Einsparziele nach dem Bundes-Klimaschutzgesetz sind durch die jeweiligen Sektoren zu erbringen. Folglich sollten auch die für die jeweiligen Sektoren federführend zuständigen Ressorts die Auswirkungen der Verfehlungen tragen.

Um der politischen Maßgabe zu entsprechen, den EKF zum alleinigen Finanzierungsinstrument der klimapolitischen Maßnahmen und der Energiewende zu machen, sollte zudem die Verlagerung des Titels in den EKF angestrebt werden.

Darüber hinaus sollte zur Umsetzung des haushaltsrechtlichen Verursacherprinzips die GMA lediglich in den Einzelplänen der „Klimaschutzressorts“ (vorrangig BMU, BMVI, BMWi) verortet werden. Die zu erbringende GMA durch das jeweilige Ressort sollte sich nach dem Umfang der Zielverfehlung in den jeweiligen Sektoren richten.

Die Veranschlagung der für den Ankauf der Emissionszuweisungen vorgesehenen Ausgaben in der Titelgruppe 812 war nicht korrekt. Es handelt sich beim Ankauf von Emissionszuweisungen um keine Investitionen, bei denen ein dauerhafter, umfassend einsetzbarer Vermögenswert erworben wird. BMF und BMU sind dieser Auffassung gefolgt. Im Entwurf für den Bundeshaushalt 2021 ist ein Leertitel für den Ankauf von Emissionszuweisungen als sächliche Verwaltungsausgaben veranschlagt (Tz. 4).

 

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