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Digitalisierungsprogramm/Portalverbund Teil 2 – Steuerung im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat

05.11.2020

0 Zusammenfassung
Langfassung des BerichtesDer Bundesrechnungshof hat beim Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) im Zusammenhang mit der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) das Projekt „Bundesportal mit Nutzerkonto“ Bund und das Digitalisierungsprogramm Bund geprüft.

Die vorliegende Teilprüfungsmitteilung umfasst die Feststellungen zu dem Projekt „Bundesportal und Nutzerkonto Bund“ und dessen Projektstrukturen. Außerdem enthält sie die Prüfungserkenntnisse zu den Programmstrukturen und dem Controlling des Digitalisierungsprogramms Bund. Seine übergreifenden Prüfungsfeststellungen zur Umsetzung des OZG und zum Umfang des Digitalisierungsprogramms hat der Bundesrechnungshof in einer weiteren Teilprüfungsmitteilung beschrieben.

Er stellte Folgendes fest:

0.1
Die Digitalisierung insgesamt, die Digitalisierung der Verwaltung und die Umsetzung des OZG haben für die Bundesregierung eine hohe Priorität. Sie genießen große Aufmerksamkeit sowohl innerhalb der Bundesverwaltung als auch in der Öffentlichkeit. Das BMI nimmt dabei wesentliche, ressort- und verwaltungsebenenübergreifende Aufgaben wahr. Das OZG trat bereits im August 2017 in Kraft und gibt unter anderem vor, dass Bund und Länder ihre Verwaltungsleistungen bis Ende des Jahres 2022 auch elektronisch über Verwaltungsportale anbieten müssen. Dennoch hat das BMI erst Anfang 2019 damit begonnen, seine Personalausstattung für die Aufgaben zur Umsetzung des OZG anzupassen.

Das BMI sollte die notwendigen Ressourcen entsprechend der Priorität der Umsetzung des OZG und der gesetzlichen Fristen durchgehend bereitstellen. Es muss den Personalbedarf sachgerecht ermitteln und nachvollziehbar dokumentieren. Bei fehlenden Ressourcen muss es seine umfangreichen Aufgaben priorisieren.

Das BMI hat erklärt, dass es bereits für den Personalhaushalt 2018 zusätzliche Stellen für das Thema „Digitale Gesellschaft, Verwaltungsdigitalisierung und Informationstechnik, Cyber- und IT-Sicherheit angemeldet habe. Diese seien im Regierungsentwurf für den Haushalt jedoch nicht berücksichtigt worden. Ferner wolle es die erfolgreiche Umsetzung des OZG nun mit einer neuen, eigenständigen Abteilung organisatorisch unterstützen.

Der Bundesrechnungshof erkennt die Bemühungen des BMI an, in weiten Teilen seinen Empfehlungen folgen zu wollen. Inwieweit es dem BMI nunmehr gelingt, mit der neuen Abteilung die erfolgreiche Umsetzung des OZG zu unterstützen, bleibt abzuwarten.

Das BMI ließ in seiner Stellungnahme offen, aus welchen Gründen die eingebrachten Stellenforderungen nicht berücksichtigt worden sind. Bei künftigen Gesetzesvorhaben hat es den Erfüllungsaufwand sorgfältiger zu beziffern. Eine wesentliche Voraussetzung hierzu ist, dass es dabei insbesondere den Personalbedarf sachgerecht ermittelt und nachvollziehbar dokumentiert. (Tz. 2)

0.2
Das BMI führte sein Projekt „Bundesportal und Nutzerkonto Bund“ als Maßnahme der Dienstekonsolidierung durch. Die Haushaltsmittel und die zusätzlich benötigten Stellen veranschlagte es über das IT-Rahmenkonzept des Bundes (ITRK Bund). Anfang des Jahres 2017 nahm das BMI die Maßnahme erstmals in das ITRK Bund 2018 auf und erstellte eine erste Wirtschaftlichkeitsbetrachtung (WiBe). Es plante, die Entwicklung Ende des Jahres 2019 abzuschließen und veranschlagte hierfür 9,5 Mio. Euro. Ein Jahr später veranschlagte das BMI im ITRK Bund 95 Mio. Euro für die Entwicklung und passte die Meilensteinplanung an. Seine WiBe aktualisierte es nicht.

Der Bundesrechnungshof hat dem BMI empfohlen, die WiBe zu seinem Projekt „Bundesportal und Nutzerkonto Bund“ fortzuschreiben. Dabei sollte es auch über Handlungsalternativen zu seinem derzeitigen Vorgehen nachdenken und diese bewerten.

Hierzu hat das BMI ausgeführt, beginnend mit dem ITKR Bund 2021 die beiden Projekte „Nutzerkonto Bund“ und „Verwaltungsportal Bund (Bundesportal)“ als zwei eigenständige Maßnahmen fortführen zu wollen. Es hat für jede Einzelmaßnahme eine WiBe erstellt, die es auch fortschreiben wolle.

Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das BMI seine WiBe’n wie angekündigt fortschreibt und abschließende Erfolgskontrollen durchführt. (Tz. 3)

0.3
Das BMI hatte jeweils ein Lastenheft für das Bundesportal und das Nutzerkonto Bund erstellt. Darin beschrieb es seine Anforderungen an das jeweilige IT-System. Die in den Lastenheften beschriebenen Anforderungen ließen Interpretationsmöglichkeiten zu. Die Lastenhefte waren nicht für die Abnahme geeignet. Das BMI hatte begonnen, seine Lastenhefte zu überarbeiten. Dabei ließ es sich vom Informationstechnikzentrum Bund (ITZBund)unterstützen.

Das BMI sollte den eingeschlagenen Weg fortsetzen und sein Anforderungsmanagement weiter ausbauen und seine Lastenhefte überarbeiten. Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem BMI, grundlegende Kriterien zu seinem Anforderungsmanagement festzulegen und zum Beispiel in seinem Projekthandbuch zu dokumentieren.

In seiner Stellungnahme hat das BMI angegeben, sein Anforderungsmanagement mit einer übergeordneten Sichtweise zu ergänzen. So wolle es Grenzen und Abhängigkeiten zwischen den Projekten künftig besser erkennen. Für das Projekt „Bundesportal“ habe es mit einem neuen Generalunternehmer ein agiles Anforderungsmanagement aufgesetzt.

Das BMI sollte darauf achten, in der Zusammenarbeit mit externen Dienstleistern die Kontrolle und den Überblick über das Anforderungsmanagement zu behalten. Es sollte die Inhalte seines Anforderungsmanagements gegenüber abhängigen Digitalisierungsprojekten in den Ressorts transparent darstellen, um mögliche Doppelarbeiten und Reibungsverluste zu vermeiden. (Tz. 4)

0.4
Das BMI hatte für sein Projekt „Bundesportal und Nutzerkonto Bund“ nur unzureichende Projektstrukturen eingerichtet. Ein Projektauftrag fehlte. Das Projekthandbuch lag im Entwurf vor, das BMI hatte die Qualitätssicherung, das Konfigurationsmanagement und das Problemund Änderungsmanagement nicht oder nur unzureichend etabliert.

Die Maßnahme „Bundesportal und Nutzerkonto Bund“ ist aufgrund

  • des finanziellen Umfangs von über 95 Mio. Euro,
  • seiner hohen Priorität und Öffentlichkeitswirksamkeit sowie
  • seiner Bedeutung für die Umsetzung des OZG


ein Großprojekt an der Schwelle zum Megaprojekt. Diese drei Kriterien waren dem BMI seit Herbst 2017 bekannt. Gerade für Projekte vergleichbarer Größe sind robuste Projektstrukturen unerlässlich. Daher hätte das BMI seine Projektstrukturen spätestens im Herbst 2017 anpassen müssen.

Das BMI sollte sich bei seinem Projekt „Bundesportal und Nutzerkonto Bund“ an einem Vorgehensmodell orientieren, fehlende Projektstrukturen aufbauen und die benötigten Rollen besetzen.

Das BMI hat dargestellt, robuste Projektstrukturen für jedes seiner Projekte mit einem übergreifenden Programmmanagement und Budgetcontrolling einführen zu wollen. In Teilen setze es dabei neben dem V-Modell XT Bund auf agile Projektmanagement-Methoden mit entsprechenden Rollen. Diese Vorgehensweise beschreibe es in einem Projekthandbuch. Ebenso konzipiere es ein übergreifendes Test- und Qualitätsmanagement. Das Berichtswesen habe es ausgebaut und der Lenkungsausschluss verfüge über eine neue Geschäftsordnung.

Den eingeschlagenen Weg sollte das BMI weiterverfolgen und seine eigenen Projektstrukturen weiter ausbauen und diese dann auch „leben“. Es sollte das Mittel der Selbstkritik („lessons learned“) nutzen, um sich kontinuierlich zu verbessern. Dabei könnte es unter anderem auf verschiedene Möglichkeiten zur methodischen Unterstützung innerhalb der Bundesverwaltung z. B. durch das Kompetenzzentrum (Groß-)Projektmanagement des Bundesverwaltungsamtes zurückgreifen. (Tz. 5)

0.5
Das BMI hatte für das Digitalisierungsprogramm Bund zu Beginn unzureichende Programmstrukturen etabliert. Es hatte nach eigenen Angaben bereits damit begonnen, die Programmstrukturen weiter auszubauen. Unter anderem fehlte ein Projekthandbuch für das Programm und ein Qualitätssicherungs-Handbuch. Grundlegende Disziplinen wie Qualitätssicherung, Konfigurationsmanagement sowie Problem- und Änderungsmanagement hatte das BMI bisher nicht oder nur unzureichend dokumentiert. Wesentliche Planungsgrundlagen zum Beispiel zur Zusammenarbeit mit dem Programm Dienstekonsolidierung oder mit IT-Dienstleistern hatte das BMI nicht abschließend erstellt.

Das BMI sollte seinen eingeschlagenen Weg fortsetzen und schnellst möglich

  1. robuste und verlässliche Programmstrukturen aufbauen,
  2. grundlegende Planungsgrundlagen zur Zusammenarbeit mit dem Programm Dienstekonsolidierung erarbeiten und
  3. Rahmenbedingungen und Standards für die Zusammenarbeit mit den IT-Dienstleistern erarbeiten.


Das BMI hat erwidert, dass es notwendige Qualitätskriterien schrittweise und orientiert an den Phasen seines Vorgehensmodells entwickeln und den Ressorts zur Verfügung stellen wolle. Ferner baue das Digitalisierungsprogramm Bund auf bestehenden IT-Infrastrukturen, die von dritter Seite bereitgestellt würden auf.

Um mögliche Verzögerungen in Digitalisierungsprojekten zu vermeiden, sollte das BMI die Programmvorgaben wie die Qualitätskriterien früher entwickeln und bereitstellen. Auch wenn es nicht auf die Empfehlung zur Zusammenarbeit mit dem Programm Dienstekonsolidierung eingegangen ist, so erwartet der Bundesrechnungshof, dass es diesen Punkt erfüllt. Dies gilt umso mehr, da beide Programme nun in unterschiedlichen Abteilungen verantwortet werden. Die Sichtweise des BMI greift in Bezug auf die Rahmenbedingungen und Standards für die Zusammenarbeit mit den IT-Dienstleistern zu kurz. Es sollte als Auftraggeber sicherstellen, dass z. B. Ergebnisse der Bundesdruckerei aufwandsarm zum ITZBund überführt und dort betrieben werden können. (Tz. 6)

0.6
Das BMI hatte für das Digitalisierungsprogramm Bund kein Gesamtkonzept entwickelt, wie es dieses bedeutende und komplexe Programm steuern, dessen Fortschritt und Erfolg messen und berichten will. Stattdessen hatte es teils widersprüchlich Ansätze auf mehrere Dokumente verteilt.

Das BMI stellt den Ressorts und Behörden für die Umsetzung des OZG Haushaltsmittel zentral bereit. Es plante, in seinem Finanzcontrolling ausschließlich die zentral bereitgestellten Mittel zu erfassen. Haushaltsmittel, die Ressorts oder Behörden zusätzlich zur Umsetzung des OZG einsetzen, wollte es dabei nicht berücksichtigen.

Der Bundesrechnungshof hat dem BMI empfohlen, seine verschiedenen Ansätze fortzuentwickeln. Es sollte diese schnellstmöglich zu einem konsistenten Gesamtkonzept für Controlling, Steuerung, Fortschrittsund Erfolgskontrolle des Digitalisierungsprogramms Bund zusammenfassen und umsetzen. Dabei hat das BMI für die steuerungsrelevanten Messgrößen des Finanzcontrollings alle Ausgaben der einzelnen Projekte zu berücksichtigen. Insgesamt sollte es nach Möglichkeit die Vereinbarkeit/Vergleichbarkeit mit dem Controlling für das föderale Digitalisierungsprogramm sicherstellen.

Das BMI hat dargelegt, seine Ansätze für das Controlling in den beiden Digitalisierungsprogrammen weiterzuentwickeln. Unter anderem sei es nun in der Lage, auf Grundlage monatlicher Meldungen aus den Digitalisierungsprojekten ein ebenso aktuelles Controlling durchzuführen. Ferner stellte es dar, dass es die Gesamtkosten für die Digitalisierungsprojekte in einem Programmmanagement-Tool erfasse. Auch stimme es sich unter anderem zu Aspekten der Programmsteuerung und des Controllings in den beiden Digitalisierungsprogrammen mit der den zuständigen föderalen Stellen ab.

Der Bundesrechnungshof erkennt die Bemühungen des BMI in diesem Punkt an. Gleichsam sollte es diese in einem übergreifenden Gesamtkonzept für das Controlling bündeln. Angesicht zusätzlicher Haushaltsmittel aus dem Konjunkturpaket für die Umsetzung des OZG und der damit einhergehenden wachsenden Dynamik sollte das BMI prüfen, inwieweit es Kennzahlen zu einer effektiveren Steuerung des Programms einsetzen kann. (Tz. 7)

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