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Dürrebeihilfe 2018

25.01.2021

0 Zusammenfassung
Langfassung des BerichtesEine Dürreperiode fügte im Sommer 2018 landwirtschaftlichen Betrieben Schäden zu. Der Bund stufte die Dürre als ein Ereignis von nationalem Ausmaß ein. Dadurch konnte er sich finanziell an Hilfsmaßnahmen der Länder beteiligen.

Im Oktober 2018 unterzeichnete der Bund, vertreten durch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) die „Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind“. Deren Gegenstand waren die Verteilung von 170 Mio. Euro Bundesmittel auf die 14 betroffenen Länder sowie Förderungsgrundsätze.

Der Bundesrechnungshof hat das Verwaltungshandeln des BMEL und der Länder bei der Bereitstellung, Verwendung und Kontrolle der Bundesmittel für diese Unterstützungsleistung (Kapitel 1010 Titel 632 02) geprüft. Erhebungen fanden im BMEL sowie in drei Ländern statt. Der Bundesrechnungshof stellt nachfolgend unter Berücksichtigung der Stellungnahme des BMEL das Prüfungsergebnis im Sinne des § 96 Absatz 4 Bundeshaushaltsordnung abschließend fest:

0.1
Entgegen den Regelungen in der Verwaltungsvereinbarung vereinnahmte ein Land die ihm im Jahr 2018 zugewiesenen Bundesmittel von 23,13 Mio. Euro, obwohl es keine Beihilfe an die Endbegünstigten auszahlte. Es führte die Mittel am Jahresende nicht an das BMEL zurück. Das BMEL bewirkte daraufhin, dass das Land im Jahr 2019 Bundesmittel erst dann erhält, wenn es die Auszahlung an die Endempfänger nachweist.

Der Bundesrechnungshof hat dieser Vorgehensweise zugestimmt. Er hat dem BMEL empfohlen, auch bei künftigen finanziellen Beteiligungen des Bundes entsprechende Regelungen mit dem betreffenden Land abzuschließen.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen. Es hat dem Bundesrechnungshof versichert, dass diese Vorgehensweise gegenüber dem betreffenden Land auch in der Zukunft angewendet wird (Tz. 2.2).

0.2
Die Verwaltungsvereinbarung bestimmte, dass der Schaden individuell für das landwirtschaftliche Unternehmen und für alle betroffenen Produktionsverfahren einzeln berechnet wird. Alternativ konnte der Schaden auch auf Basis von Durchschnitts- oder regionalen Referenzwerten ermittelt werden. Alle Länder hatten mit großem Aufwand regionale Referenzwerte ermittelt, die beim Fehlen betriebsindividueller Belege verwendet werden mussten.

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, regelmäßig auf die regionalen Referenzwerte und nur im Ausnahmefall auf die individuellen Werte zurückzugreifen. Hierdurch könnten der Verwaltungsaufwand vermindert, Entscheidungen rascher getroffen und zustehende Leistungen schneller ausgezahlt werden.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen. Es will künftig für die Schadensberechnung im Regelfall nur noch die Durchschnitts- und regionalen Referenzwerte zugrunde legen (Tz. 3.1).

0.3
Antragsberechtigt waren Betriebe mit einem Ertragsrückgang von mindestens 30 %. Vom wirtschaftlichen Schaden waren die aufgrund der Dürre nicht entstandenen Kosten abzuziehen. Wenn mindestens 30 % der Ernte geschädigt sind, kann davon ausgegangen werden, dass ein Teil der Folgearbeiten wie Düngen, Pflanzenschutz, Ernten oder Pflegearbeiten entfallen. Grundlage für die Berücksichtigung der nicht entstandenen Kosten bildeten die Angaben der Antragsteller. Ein großer Teil der Antragsteller gab an, keine Kosten eingespart zu haben. Der Bundesrechnungshof hat sich dafür ausgesprochen, die nicht entstandenen Kosten auf Basis von Durchschnitts- oder regionalen Referenzwerten zu berechnen. Individuelle Werte sollten künftig nur berücksichtigt werden, wenn diese nachweisbar geringer als der Durchschnittswert sind.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen (Tz. 3.2).

0.4
Die Verwaltungsvereinbarung setzte für die Gewährung der Billigkeitsleistung voraus, dass der landwirtschaftliche Betrieb in seiner Existenz gefährdet ist. Keine Existenzgefährdung bestand u. a., wenn die Summe der positiven Einkünfte 120 000 Euro bzw. 90 000 Euro (bei Ledigen) im Jahr überschritt (Prosperität). Die positiven Einkünfte waren durch den letzten, zum Zeitpunkt der Antragstellung von der Finanzverwaltung erlassenen Einkommensteuerbescheid nachzuweisen. Ein Land bestimmte, anstelle des jeweils letzten die letzten drei Einkommensteuerbescheide zu berücksichtigen. Weil der Durchschnittswert der letzten drei Jahre häufig geringer war als der Wert nach dem letzten Steuerbescheid, erhielten so Antragsteller Leistungen, die nach der Verwaltungsvereinbarung nicht hätten gewährt werden dürfen. Der Bundesrechnungshof hat das BMEL gebeten sicherzustellen, dass Ausgaben aufgrund von Besserstellungen gegenüber der getroffenen Verwaltungsvereinbarung nicht förderfähig sind und zu Unrecht gewährte Bundesmittel zurückgefordert werden.

Das BMEL hat eingeräumt, dass die beanstandete Verwaltungspraxis nicht von der Verwaltungsvereinbarung gedeckt war. Es strebe gleichwohl keine Rückforderung von Bundesmitteln gegenüber dem Land an. Nach der Verabschiedung der Verwaltungsvereinbarung habe in Gesprächen mit den Ländern Einigkeit bestanden, den Nachweis der Prosperität zusätzlich auf der Grundlage der letzten drei Einkommensteuerbescheide führen zu können (Wahlrecht).

Der Bundesrechnungshof erwartet vom BMEL, dass es künftig die Regelungen der Verwaltungsvereinbarung beachtet und Änderungen bestehender Förderungsgrundsätze in einem formal ordnungsgemäßen Verfahren einbringt und bekannt gibt. Zudem wird das BMEL die mit der Ausweitung des Bezugszeitraums verbundenen Mehrausgaben künftig an anderer Stelle einsparen müssen (Tz. 3.3).

0.5
Kurzfristig, zumutbar verwertbares Privatvermögen, das einen Freibetrag überstieg, war vom Schaden abzuziehen. Eine Offenlegungspflicht über das Privatvermögen bestand nicht. Die Länder überließen es den Antragstellern zu entscheiden, ob sie ihr Privatvermögen bezifferten, sowie welches sie davon für verwertbar erachteten. Regelmäßig legten die Länder die Angaben der Antragsteller ungeprüft für die Bewilligungsentscheidung zugrunde.

Der Bundesrechnungshof hat das BMEL aufgefordert, künftig den unbestimmten Rechtsbegriff des „kurzfristig, zumutbar verwertbares Privatvermögen“ auszulegen sowie eine Offenlegungspflicht für das Privatvermögen festzulegen.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen. Es hat zugesagt, in einer künftigen Regelung entweder einen möglichst nah an die wirtschaftliche Situation des Betriebes anknüpfendes und anhand der Buchführung leicht überprüfbares Ersatzkriterium für die verwaltungsaufwendige Privatvermögensprüfung zu finden oder hierauf ganz zu verzichten.

Der Bundesrechnungshof bittet, ihn zu gegebener Zeit über die Änderung bei der Berücksichtigung von Vermögen zu informieren. Er weist darauf hin, dass er einem Verzicht auf die Anrechnung von Vermögen nicht zustimmt (Tz. 3.4).

0.6
Nach der Verwaltungsvereinbarung bestand keine Existenzgefährdung, wenn die Summe der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 % der gesamten Einkünfte aus 2018 betrug. Nachzuweisen waren die Einkünfte aus dem Jahr 2018.

Zwei der drei geprüften Länder stellten ihre Antragsteller besser, indem sie von der Verwaltungsvereinbarung abweichende Regelungen trafen. Ein Land legte den Durchschnitt der letzten drei Jahre zugrunde. Ein anderes Land wendete die Bestimmung erst dann an, wenn die Summe der positiven Einkünfte 70 000 Euro überstieg. Der Bundesrechnungshof hat das BMEL gebeten sicherzustellen, dass Ausgaben aufgrund von Besserstellungen gegenüber der getroffenen Verwaltungsvereinbarung nicht als förderfähig anerkannt und zu Unrecht gewährte Bundesmittel zurückgefordert werden.

Das BMEL hat darauf hingewiesen, dass die Umsetzung der geregelten Ausschlussgrenze in Höhe von 35 % für Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen vielfach zu unbilligen Härten geführt habe. Im Jahr 2019 einigten sich das BMEL und die Länder, dass in Bezug auf die Gewerblichkeitsgrenze eine Änderung der geltenden Verwaltungsvereinbarung zur Dürrehilfe notwendig sei.

Das BMEL hat zugestimmt, dass die Verwaltungspraxis der beiden betroffenen Länder nicht von der Verwaltungsvereinbarung gedeckt war. Gleichwohl wolle es von einer Erstattung der insoweit zu Unrecht gewährten Bundesmittel absehen.

Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Bewertung. Weil die Gewerblichkeitsgrenze entgegen den geltenden Förderungsbestimmungen angewendet wurde, sind Bundesmittel zu Unrecht ausgezahlt worden. Wenn das BMEL nach Erlass einer Verwaltungsvereinbarung oder anderen rechtlichen Bestimmungen die Änderung bestehender Förderungsgrundsätze für notwendig erachtet, muss es die neuen Bestimmungen in einem formal ordnungsgemäßen Verfahren einbringen und bekanntgeben. Er bittet, ihn zu gegebener Zeit über die Änderung der Gewerblichkeitsgrenze zu informieren (Tz. 3.5).

0.7
Nach der Verwaltungsvereinbarung war der Schaden um zweckgebundene Hilfen Dritter zu kürzen. Bei der Berechnung des Schadens hatten die zuständigen Landesbehörden sicherzustellen, dass es nicht zu einer Überkompensation des Schadens des Empfängers kommt. Zu den zweckgebundenen Hilfen Dritter zählten auch Leistungen aus anderen Landesprogrammen.

Ein Land gewährte rund 26 % seiner Antragsteller zusätzliche Leistungen aus einem ausschließlich aus Landesmitteln finanzierten Hilfsprogramm. Eine Stichprobenprüfung ergab, dass in rund 62 % dieser Fälle die Bestimmungen zur Überkompensation nicht ordnungsgemäß beachtet wurden. Diese bewirkte u. a. eine auch vom Land anerkannte Überzahlung von 14 340 Euro.

Der Bundesrechnungshof hat das BMEL gebeten, sich vom betreffenden Land berichten zu lassen, in welcher Höhe insgesamt Überzahlungen entstanden sind und sicherzustellen, dass die dem Bund zustehenden Mittel erstattet werden.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen (Tz. 3.6).

0.8
Nach der Verwaltungsvereinbarung konnten bis zu 50 % des errechneten Schadens durch eine Billigkeitsleistung ausgeglichen werden. Der Mindestauszahlungsbetrag je Empfänger betrug 2 500 Euro. Ein Land gewährte in 22 Fällen Billigkeitsleistungen von weniger als 2 500 Euro. Die Gesamthöhe dieser Zahlungen betrug 49 667 Euro. Im Verwendungsbericht für das BMEL hat das Land diese Bewilligungen der Auszahlungsgruppe ab 2 500 Euro zugeordnet. Das BMEL konnte so die Unterschreitung des Mindestauszahlungsbetrags nicht erkennen.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen und das Land auffordern, die überzahlten Bundesmittel an den Bund zurückzuerstatten (Tz. 3.7).

0.9
Die Billigkeitsleistungen wurden zum Ausgleich für durch die Dürre unmittelbar verursachten Schäden gewährt. Bei der Berechnung des Schadens konnten nach der Verwaltungsvereinbarung auch sonstige Kosten, die infolge der Dürre entstanden waren (z. B. Futterzukäufe) berücksichtigt werden. Ein Land hat als sonstige Kosten auch eine externe Beratung und Hilfe bei der Antragstellung bis zu einer Höhe von 700 Euro als beihilfefähig anerkannt.

Für den Bundesrechnungshof handelte es sich hierbei nicht um Kosten, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind. Die Leistungen dienten dazu, den Antragsteller bei der Erstellung der Antragsunterlagen zu unterstützen. Sie waren nicht erstattungsfähige Ausgaben des Beihilfeempfängers. Dem Bund ist durch die Anerkennung dieser Ausgaben ein Schaden entstanden, der geltend zu machen und auszugleichen ist.

Das BMEL hat die Beanstandung anerkannt (Tz. 3.8).

0.10
Ein Land beauftragte mit der Abwicklung der Billigkeitsleistung die Landwirtschaftskammer. Diese nahm neben übertragenen hoheitlichen Auftragsangelegenheiten auch Selbstverwaltungsangelegenheiten für ihre landwirtschaftlichen Mitglieder wahr. Gesetzlich sind beide Aufgaben getrennt voneinander wahrzunehmen.

Entgegen dem Trennungsgebot setzte die Landwirtschaftskammer bei der Antragsbearbeitung auch Wirtschaftsberater/innen aus dem Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten ein. Diese Verfahrensweise führt zu Interessenkonflikten.

Der Bundesrechnungshof hat das BMEL gebeten darauf hinzuwirken und sicherzustellen, dass Länder ihre Landwirtschaftskammern als Bewilligungsstelle für Förderungen, bei denen Bundesmittel eingesetzt werden, nur dann beauftragen, wenn diese das personelle und organisatorische Trennungsgebot beachten.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen. Dazu werden alle Länder, in denen Landwirtschaftskammern existieren, die neben hoheitlichen Aufgaben zusätzlich Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen, auf die Einhaltung des Trennungsgebots im Falle künftiger Hilfsmaßnahmen hingewiesen (Tz. 3.9).

0.11
Die Verwaltungsvereinbarung bestimmte, dass Länder vorläufige Zahlungen unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien gewähren konnten. Wenn die weitere Prüfung ergab, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Billigkeitsleistung nach den Regelungen dieser Vereinbarung nicht vorlagen, waren die gewährten Zahlungen zurückzufordern.

Von den in die Erhebungen einbezogenen drei Ländern gewährten zwei vorläufige Zahlungen. Beide führten die abschließende Prüfung nicht ordnungsgemäß durch. Sie verglichen den tatsächlichen Schaden nicht mit dem der Abschlagszahlung zugrunde gelegten Schaden. Eine Stichprobenprüfung von zehn Fällen ergab in vier Fällen einen geringeren Schaden und eine insoweit zu hoch festgesetzte Billigkeitsleistung. Der Bundesrechnungshof hat dem BMEL empfohlen sicherzustellen, dass in Fällen einer vorläufigen Zahlung eine endgültige Entscheidung auf der Grundlage des ermittelten tatsächlichen Schadens getroffen wird. Dazu sollte es die Länder, die vorläufige Bewilligungsbescheide erlassen haben, ermitteln und auffordern, die insoweit zu Unrecht gewährten Zahlungen zurückzufordern.

Das BMEL wird die Empfehlung umsetzen (Tz. 3.10).

0.12
Haushaltsrechtlich müssen bei Fördermaßnahmen der Erfolg und die Wirtschaftlichkeit anhand hinreichend und vorab bestimmter und überprüfbarer Ziele und Kennzahlen im Nachhinein feststellbar sein. Die Verwaltungsvereinbarung verfolgte das Ziel, die durch die Dürre 2018 verursachten Schäden in der Landwirtschaft zu bewältigen. Das BMEL beteiligte sich finanziell an Hilfsprogrammen der Länder, ohne sicherzustellen, dass die Förderprogramme eine Zielgröße mit Bezug zur Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr festlegen. Entsprechend kann das BMEL den Erfolg des Programms nicht nachweisen.

Der Bundesrechnungshof hat es für notwendig erachtet, in vergleichbaren Verwaltungsvereinbarungen künftig eine Bestimmung zur Evaluation der Fördermaßnahme aufzunehmen. Dazu sollten Ziele entsprechend anerkannter Methoden spezifisch und messbar festgelegt werden, um erreichte Wirkungen benennen zu können.

Das BMEL hat der Empfehlung des Bundesrechnungshofes grundsätzlich zugestimmt (Tz. 4).

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