29.11.2021  |   Prüfungsmitteilung

Zuwendungen für den Wiederaufbau der Garnisonkirche in Potsdam (Teil 1)

0 Zusammenfassung

Der Bundesrechnungshof hat die Zuwendungen des Bundes für den Wiederaufbau der Garnisonkirche geprüft. Er hat dazu bei der Bundesbeauftragten für Kultur und Medien (BKM) als Bewilligungsbehörde erhoben. Die BKM hat nach einer ersten Bewilligung von 12 Mio. Euro für den Wiederaufbau der Garnisonkirche im Oktober 2017 weitere 8,25 Mio. Euro im Juni 2021 bewilligt. Im Bundeshaushalt 2021 stehen zusätzlich 4,5 Mio. Euro zur Verfügung. Zu den vom Bundesrechnungshof im Juni 2021 übermittelten Prüfungsergebnissen hat die BKM im Oktober 2021 Stellung genommen. Der Bundesrechnungshof stellt unter Berücksichtigung der Stellungnahme der BKM abschließend im Sinne von § 35 seiner Prüfungsordnung fest:

0.1
Die Stiftung für den Wiederaufbau der Garnisonkirche (Stiftung) versuchte seit dem Jahr 2008, die im Krieg zum Teil zerstörte und 1968 abgerissene Garnisonkirche in Potsdam mit Spendenmitteln wiederaufzubauen. Die Mittel der Stiftung reichten trotz der im Jahr 2013 in Aussicht gestellten Bundesförderung von 12 Mio. Euro bei weitem nicht aus, um die gesamte Kirche mit geschätzten Bauausgaben von 100 Mio. Euro oder nur den Turm der Garnisonkirche mit geschätzten Bauausgaben von 40 Mio. Euro wiederaufzubauen. Um dennoch Fördermittel des Bundes zu erhalten, unterteilte die Stiftung das Vorhaben in zwei Bauphasen: Zunächst wollte sie in einer 1. Bauphase eine sogenannte Grundvariante des Turms mit geschätzten Bauausgaben von 27,5 Mio. Euro bauen. In einer 2. Bauphase sollten dann später die Turmhaube und Schmuckelemente hinzugefügt werden. Das Vorhaben, die gesamte Kirche wiederaufzubauen, verfolgte die Stiftung im Zuwendungsverfahren nicht weiter. An Eigenmitteln wollte die Stiftung 15,5 Mio. Euro für die Grundvariante einbringen (Tz. 2.1).

0.2
Die BKM konnte zum Zeitpunkt der Bewilligung nicht beurteilen, ob die Gesamtfinanzierung für den Bau der Grundvariante gesichert war. Insbesondere untersuchte sie dazu nicht, mit welchen Mitteln die Stiftung ihren laufenden Betrieb finanzieren wollte. Bei der Stiftung eingegangene Spenden berücksichtigte sie teilweise als Eigenmittel doppelt. Die BKM klärte auch nicht, ob die Spenden für den Bau der Grundvariante verwendet werden dürfen. Die geförderte Grundvariante kann ohne Umsetzung der 2. Bauphase die ausdrücklich im Bewilligungsbescheid beschriebene städtebauliche Funktion des Turms nicht erfüllen.

Der Bundesrechnungshof hat die BKM aufgefordert, Fördermittel erst dann zu bewilligen, wenn die Gesamtfinanzierung der Baumaßnahme hinreichend gesichert ist. Weiter muss die BKM sicherstellen, dass sie nur in sich abgeschlossene Projekte finanziert, die geeignet sind, das Ziel der Förderung zu erreichen. Das Anfinanzieren von Projekten ist zuwendungsrechtlich nicht gestattet. Es birgt die Gefahr, dass der Bund weitere Mittel zur Verfügung stellen muss, um das gewünschte Ziel zu erreichen und Förderruinen zu vermeiden. Der Bundesrechnungshof hat die BKM gebeten, die finanzielle Leistungsfähigkeit von Zuwendungsempfängern kritischer zu prüfen

Die BKM hat erklärt, nach ihrer Einschätzung sei die Gesamtfinanzierung zum Zeitpunkt der Bewilligung gesichert gewesen. Sie habe lückenlos alle Finanzierungsnachweise geprüft. Diese hätten keine andere Zweckbestimmung als für die Grundvariante enthalten. Die städtebauliche Funktion des Turms sei nicht alleiniger oder zentraler Gegenstand des Zuwendungszwecks gewesen. Die mit dem Wiederaufbau des Turms verfolgten Nutzungszwecke der Stiftung könnten mit dem Turm in der Grundvariante erfüllt werden. Eine Anfinanzierung durch Unterteilung in mehrere, für sich alleine nicht sinnbildende Bauabschnitte habe nicht stattgefunden. Zu den Ausgaben der Stiftung für den laufenden Betrieb hat sich die BKM nicht geäußert.

Der Bundesrechnungshof hält an seiner Einschätzung fest. Bei der von der BKM behaupteten „lückenlosen Prüfung“ der Finanzierungsnachweise hätten die vom Bundesrechnungshof aufgezeigten Mängel erkannt werden können. Die nicht ausreichende Prüfung der Gesamtfinanzierung durch die BKM hat dazu geführt, dass die Stiftung weitere Bundesmittel erhalten konnte. Für den Bundesrechnungshof liegt weiterhin eine zuwendungsrechtlich nicht gestattete Anfinanzierung vor, weil bei der Grundvariante die städtebauliche Funktion des Turms nicht erfüllt werden konnte (Tzn. 2.2 bis 2.4).

0.3
Ob und in welchem Umfang neben den bereits bewilligten 12 Mio. Euro die in den Bundeshaushalten 2020 und 2021 mittlerweile zusätzlich veranschlagten 12,75 Mio. Euro für die Baumaßnahme benötigt werden, ist unklar. Insbesondere beachtete die BKM den Subsidiaritätsgrundsatz nicht. Sie sieht zurzeit nicht vor, dass sich die Stiftung an Mehrkosten beteiligt. Die BKM hat zu keiner Zeit die Finanzkraft der Stiftung ausreichend aufgeklärt. Die Angaben der Stiftung zu ihrer finanziellen Situation sind widersprüchlich. Der Bundesrechnungshof hat die BKM zusammenfassend gebeten,

  • die Vermögensverhältnisse der Stiftung aufzuklären,
  • nachzuhalten, dass die Stiftung ihre Mittel für das Vorhaben einsetzt,
  • dafür zu sorgen, dass die Stiftung ihre kirchlichen Träger und Nutzer der Garnisonkirche um weitere Mittel ersucht und verstärkt Spenden einwirbt,
  • dann zu klären, wie hoch der verbleibende Förderbedarf für die Fertigstellung der Grundvariante sowie die Turmhaube ist,
  • dafür zu sorgen, dass zunächst die Grundvariante fertiggestellt wird und
  • die Mittel für die Turmhaube erst zu bewilligen, wenn die Stiftung nachweisen dann, dass sie über genügend Mittel für die Fertigstellung des Turms verfügt.

Die BKM erklärte, sie habe den Subsidiaritätsgrundsatz beachtet. Die Stiftung habe sich eigenständig und erfolgreich um weitere Bundesmittel bemüht. Das mit der Festbetragsfinanzierung verfolgte Ziel, sich nicht an etwaigen Mehrkosten zu beteiligen, sei damit obsolet geworden. Die BKM habe daher für die Ergänzungsbewilligung die Finanzierungsart geändert und die Zuwendung als Fehlbedarfsfinanzierung gewährt. Die bewilligten Mittel werde sie nur dann auszahlen, wenn die Stiftung nachweise, alle verfügbaren Mittel eingesetzt zu haben. Damit werde den Forderungen des Bundesrechnungshofs entsprochen.

Der Bundesrechnungshof hält die Umstellung der Finanzierungsart nicht für geeignet, seine Forderungen zu erfüllen. Dies gilt insbesondere, weil die Fehlbedarfsfinanzierung es der Stiftung erleichtert, weitere Bundesmittel zu erhalten. Positiv zu bewerten ist die von der BKM geäußerte Bereitschaft, erst nach Prüfung der verfügbaren Mittel der Stiftung weitere Mittel auszuzahlen. Dazu müsste die BKM sich aber insbesondere von der Stiftung deren Spendenmittel nachweisen lassen sowie die Stiftung auffordern, bei den kirchlichen Trägern und Nutzern der Garnisonkirche um weitere Mittel zu ersuchen (Tz. 3.1 – 3.4).

0.4
Festbetragsfinanzierungen bergen nur dann keine Haushaltsrisiken für den Bund, wenn er sich bei der Bewilligung sicher ist, dass der Zuwendungsempfänger Mehrausgaben tatsächlich tragen kann. Dazu gehört die kritische Bestandsaufnahme bei der Prüfung der Gesamtfinanzierung. Eine Teilung der Baumaßnahme in nicht für die Zielerreichung geeignete Teilprojekte ist zuwendungsrechtlich nicht zulässig. Damit geht der Bund regelmäßig hohe Haushaltsrisiken ein. Welche Haushaltsrisiken dieses Vorgehen bergen kann, belegt die Förderung des Wiederaufbaus der Garnisonkirche exemplarisch.

Die BKM hat zu diesem Punkt nicht explizit Stellung genommen. An anderer Stelle hat sie betont, im Kulturbereich die Finanzierungsart Festbetragsfinanzierung weiter zu favorisieren. Die Forderung des Bundesrechnungshofes würde Festbetragsfinanzierungen nur bei finanzstarken Zuwendungsempfänger ermöglichen. Dies hätte mehr Förderungen durch Fehlbedarfsfinanzierungen zu Folge. Damit dürfte es dem Bund politisch schwerer fallen, eine Beteiligung an etwaigen Kostensteigerungen abzuwehren.

Der Bundesrechnungshof hat entgegen der Auffassung der BKM nicht dafür plädiert, die Festbetragsfinanzierung nur bei finanzstarken Zuwendungsempfängern vorzusehen. Er hat lediglich deutlich gemacht, dass auch in einer Festbetragsfinanzierung große Haushaltsrisiken liegen können, wenn die Gesamtfinanzierung eines Projektes nicht ausreichend genug geprüft wird. An dieser Auffassung hält er ausdrücklich fest. (Tz. 4).