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2017 Sonderbericht - Feststellungen zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Bundes – Herausforderungen und Handlungsoptionen für die 19. Wahlperiode

Vorausschau des Bundesrechnungshofes für die 19. Wahlperiode
26.10.2017

0 Zusammenfassung

Der Haushaltsentwurf 2018 wird aufgrund der Bundestagswahl nicht parlamentarisch beraten und beschlossen (Grundsatz der Diskontinuität). Er beschreibt aber die finanzielle Ausgangsbasis und die Handlungserfordernisse der neuen Wahlperiode. Aus finanzwirtschaftlicher Sicht bleiben die Rahmenbedingungen günstig. Die Bundesregierung kann zum vierten Mal nacheinander einen Haushaltsentwurf vorlegen, der ohne Nettokreditaufnahme in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen ist. Dies gelingt dank eines konjunkturell stabilen Umfelds mit hoher Beschäftigung, niedriger Arbeitslosigkeit sowie erwarteter steigender Steuereinnahmen und niedriger Zinsen. Auch im Finanzplanungszeitraum bis zum Jahr 2021 soll der Bund ohne neue Schulden auskommen. Mittel- und langfristig muss der Bundeshaushalt allerdings erhebliche finanzwirtschaftliche Herausforderungen bewältigen. Hierzu gehören der demografische Wandel, der sich vor allem in steigenden Leistungen an die Rentenversicherung zeigt und der wachsende Investitionsbedarf in die Infrastruktur. Ob der Bundeshaushalt bei den sogenannten Ewigkeitskosten der kerntechnischen Zwischen- und Endlagerung auf Dauer von zusätzlichen eigenen Aufwendungen verschont wird, bleibt abzuwarten. Bei der Finanzierung von Aufnahme und Integration von Asylsuchenden und Flüchtlingen ist Deutschland im Vergleich zu den meisten anderen Ländern der Europäischen Union weiterhin überproportional belastet. Der Bund unterstützt in steigendem Maße die Aufgabenerfüllung von Ländern und Kommunen. Dies führt zu einer Verflechtung von Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Finanzierungszuständigkeiten, die seitens des Bundes nur mit Schwierigkeiten gesteuert und geprüft werden können. Positiv zu bewerten ist daher, dass dem Bundesrechnungshof Erhebungsrechte bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung eingeräumt werden, soweit diese Bundesmittel bewirtschaften. Auf seinen Vorschlag hin hat der Deutsche Bundestag zudem die notwendigen Steuerungs- und Kontrollrechte der Bundesverwaltung bei Finanzhilfen implementiert.

0.1 Haushaltseckwerte bis zum Jahr 2021

Die Eckwerte des Haushaltsentwurfs 2018 und des Finanzplans bis 2021 beruhen auf der insgesamt positiven Einschätzung der Bundesregierung aus der Frühjahrsprojektion 2017 zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland. Nach dem Haushaltsentwurf sollen die Ausgaben im Jahr 2018 auf 337,5 Mrd. Euro steigen; das sind 8,4 Mrd. Euro und damit 2,6 % mehr als das Soll 2017. Einige Einzelpläne weisen wiederum deutliche Ausgabensteigerungen auf. Die Ausgabenpolitik bleibt also weiterhin expansiv ausgerichtet. Bei den Steuereinnahmen ist ein Zuwachs von 7,8 Mrd. Euro bzw. 2,6 % auf 308,8 Mrd. Euro eingeplant. Um den Haushalt 2018 auszugleichen, sollen 8,2 Mrd. Euro aus der im Jahr 2015 gebildeten „Asylrücklage“ entnommen werden. Eine Nettokreditaufnahme ist, wie in den Haushalten seit dem Jahr 2014, nicht vorgesehen (vgl. Nr. 2.1).

Seit dem Jahr 2007 sind neue Sondervermögen wie der „Energie- und Klimafonds“ und der „Kommunalinvestitionsförderungsfonds“ außerhalb des Bundeshaushalts errichtet worden. Durch diese Nebenhaushalte können Haushaltsgrundsätze wie Einheit, Vollständigkeit, Klarheit, Fälligkeit und Jährlichkeit beeinträchtigt werden. Der Bundesrechnungshof wiederholt daher seine Empfehlung, auf „Umwegfinanzierungen“ von Aufgaben über Nebenhaushalte zu verzichten. Die erforderlichen Mittel sollten als Ausgabe- oder Verpflichtungsermächtigungen im Kernhaushalt veranschlagt werden (vgl. Nr. 2.2).

Nach dem Finanzplan sollen die Ausgaben auf 356,8 Mrd. Euro im Jahr 2021 anwachsen. Auf der Einnahmenseite soll sich der Anstieg der Steuereinnahmen bis auf 341,6 Mrd. Euro fortsetzen. Neue Kredite für den Haushaltsausgleich sind nicht geplant. Gegenüber dem bisherigen Finanzplan ergeben sich zusätzliche Ausgabenbelastungen vor allem bei den Verteidigungsausgaben. Niedrigere Planungsansätze weisen die Sozialausgaben auf. Allerdings steigen sie im Finanzplanungszeitraum immer noch an. Entlastend wirken die ab dem Jahr 2019 zusätzlich veranschlagten Mauteinnahmen, die für die Haushalte 2018 und 2019 vorgesehenen Rücklagenentnahmen sowie die teilweise Auflösung der im bisherigen Finanzplan enthaltenen Globalen Mindereinnahmen (vgl. Nrn. 2.3 und 2.4).

0.2 Finanzwirtschaftliche Herausforderungen

Das Zahlenwerk des Haushaltsentwurfs 2018 und des Finanzplans bis 2021 enthält eine Reihe finanzwirtschaftlicher Risiken, die die Tragfähigkeit des Bundeshaushalts auf mittel- und langfristige Sicht beeinträchtigen können. Hierzu gehören insbesondere die steigenden Aufwendungen im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel sowie dem Erhalt und der Modernisierung der Infrastruktur. Hinzu kommen die Belastungen im Zusammenhang mit der Zwischen- und Endlagerung radioaktiver Abfälle, der Bewältigung der Flüchtlingslage sowie der neu geregelten Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Auf europäischer Ebene sind wegen des Austritts des Vereinigten Königreichs sowie möglicher Folgen aus der Staatsschuldenkrise zusätzliche Lasten nicht ausgeschlossen.

Bei der Finanzierung von Aufnahme und Integration von Asylsuchenden und Flüchtlingen ist Deutschland im Vergleich zu den meisten anderen Ländern der Europäischen Union weiterhin überproportional belastet. Nach dem Haushaltsentwurf 2018 stellt der Bund hierfür 21 Mrd. Euro bereit; auch mittelfristig ist mit Lasten in zweistelliger Milliardenhöhe zu rechnen. Ein erheblicher Teil hiervon wird über die Umsatzsteuer an die Haushalte der Länder und Kommunen verteilt.

Als Ergebnis der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen übernimmt der Bund ab dem Jahr 2020 zusätzliche Belastungen in der Größenordnung von jährlich 10 Mrd. Euro. Insgesamt summiert sich die finanzielle Unterstützung des Bundes zugunsten von Ländern und Kommunen auf mehr als 76 Mrd. Euro im Jahr 2018. Die Fortschritte bei der Entflechtung von Aufgaben sind demgegenüber gering. Beschlossen ist immerhin die Übernahme der Bundesautobahnen durch eine in Bundesverantwortung stehende Gesellschaft. Bis zum Wirkbetrieb müssen hier allerdings noch erhebliche Umsetzungsaufgaben bewältigt werden. Bei der sozialen Wohnraumförderung übernehmen die Länder die endgültige Übertragung der Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung ab dem Jahr 2020.

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, dass seine Überlegungen und Vorschläge für eine stärkere Entflechtung der Aufgaben und Ausgaben in der neuen Wahlperiode weiter verfolgt werden. Ziel muss sein, mehr Transparenz im föderalen Zusammenwirken zu erreichen und die finanzielle Eigenverantwortung der staatlichen Ebenen zu stärken. Positiv zu bewerten ist, dass dem Bundesrechnungshof Erhebungsrechte bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung eingeräumt worden sind, soweit diese Bundesmittel bewirtschaften. Auf seinen Vorschlag hin hat der Deutsche Bundestag die notwendigen Steuerungs- und Kontrollrechte für die Bundesverwaltung geschaffen. Der Bund ist damit in der Lage, die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung vor allem von Mischfinanzierungsmitteln in angemessener Weise zu kontrollieren (vgl. Nrn. 3.1 bis 3.6).

Auch wenn sich die Haushalts- und Finanzlage des Bundes durchaus positiv darstellt, sollte angesichts bestehender und ggf. neuer Herausforderungen die strukturelle Konsolidierung des Bundeshaushalts wieder stärker in den Fokus genommen werden. Da die Einsparmöglichkeiten auf der Ausgabenseite begrenzt erscheinen, sollte vor allem die Einnahmenseite des Bundeshaushalts in den Blick genommen werden, um für die Bewältigung der finanzwirtschaftlichen Herausforderungen vorzusorgen und ggf. Steuerentlastungen nachhaltig finanzieren zu können. Eine – nach den subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung regelmäßig vorzusehende – kritische Prüfung der Steuervergünstigungen könnte erhebliche finanzwirtschaftliche Spielräume eröffnen. Hohes Konsolidierungspotenzial weisen die Subventionen bei der Energiebesteuerung auf. Auch der vergleichsweise niedrige Steuersatz beim Dieselkraftstoff sollte kritisch hinterfragt werden. Zudem steht die vom Bundesrechnungshof schon seit Jahren geforderte Reform des ermäßigten Umsatzsteuersatzes aus (vgl. Nr. 3.7).

0.3 Einhaltung der Schuldenregel

Seit dem Haushaltsjahr 2011 gilt die neue verfassungsrechtliche Schuldenregel. Danach darf der Bund in konjunkturellen Normallagen eine strukturelle Kreditobergrenze von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten. Die für die Schuldenregel relevante Kreditaufnahme bleibt nach dem Haushaltsentwurf 2018 und dem Finanzplan bis 2021 unter der zulässigen Obergrenze. Im Haushaltsentwurf 2018 rechnet die Bundesregierung mit einem negativen Finanzierungssaldo von 8,5 Mrd. Euro, das durch die Entnahme von 8,2 Mrd. Euro aus der „Asylrücklage“ sowie den Münzeinnahmen (0,3 Mrd. Euro) ausgeglichen werden soll. Die aus Finanzierungsüberschüssen der Haushalte 2015 und 2016 gebildete „Asylrücklage“ von 18,7 Mrd. Euro würde aufgrund der geplanten Entnahmen in den Haushalten 2017 und 2018 auf 3,8 Mrd. Euro sinken. Dieser Restbetrag soll nach der Finanzplanung zum Haushaltsausgleich im Jahr 2019 verwendet werden. Der Bundesrechnungshof hält die fortwährende Bildung von Rücklagen zur Finanzierung von Ausgaben in nachfolgenden Haushalten für problematisch, da sie den Jährlichkeitsgrundsatz nachhaltig beeinträchtigt. Zudem dürfte die ergebniswirksame Anrechnung von Rücklagenzuführungen bzw. -entnahmen nicht den EU-Haushaltsregeln entsprechen. Daher sollte auf dieses Instrument möglichst schnell verzichtet werden.

Der vorgesehene Sicherheitsabstand zur strukturellen Neuverschuldungsgrenze ist finanzwirtschaftlich richtig, um ungünstige Haushaltsentwicklungen und neue Herausforderungen im Einklang mit der Schuldenregel auffangen zu können. So wird der absehbare Mittelabfluss aus den Sondervermögen bereits bei der Haushaltsplanung in die Berechnung der für die Schuldenregel relevanten strukturellen Nettokreditaufnahme einbezogen (vgl. Nr. 4).

0.4 Top-Down-Verfahren und Eckwertebeschluss vom März 2017

Seit dem Jahr 2012 wird der Regierungsentwurf des Bundeshaushalts im sogenannten Top-Down-Verfahren aufgestellt. Hierzu legt das Bundeskabinett verbindliche Eckwerte für die Einnahmen und Ausgaben aller Einzelpläne fest, um die neue Schuldenregel umzusetzen. Im März 2017 beschloss das Bundeskabinett die Eckwerte zum Haushaltsentwurf 2018 und zum Finanzplan bis 2021. Die Steuerschätzung vom Mai 2017 enthielt höhere Steuereinnahmeprognosen aufgrund günstigerer gesamtwirtschaftlicher Einschätzungen. Andererseits waren die Ergebnisse der Bund-Länder-Verhandlungen mit der Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab dem Jahr 2020 im Finanzplan noch zu berücksichtigen. Per Saldo verbesserten sich Planungsbeträge für den Zeitraum 2018 bis 2021 um insgesamt 17,2 Mrd. Euro gegenüber dem Eckwertebeschluss.

Seit dem Jahr 2016 ergänzt die Bundesregierung die Haushaltsaufstellung um haushaltsrelevante Analysen auf der Ausgaben- und Einnahmenseite, die sogenannten Spending Reviews. Für die beiden im letzten Aufstellungsverfahren ausgewählten Themenfelder „Wohnungswesen“ und „Förderprogramme im Bereich Energiewende und Klimaschutz“ liegen Abschlussberichte mit Empfehlungen vor. Da die Einsparung von Haushaltsmitteln bei der Analyse nicht im Vordergrund steht, sind die finanzwirtschaftlichen Auswirkungen der Empfehlungen überschaubar. Ungeachtet dessen hält der Bundesrechnungshof regelmäßige Haushaltsanalysen für einen zielführenden Ansatz, um die vom Gesetzgeber bereitgestellten Haushaltsmittel wirtschaftlich und effizient verwenden zu können. Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass die Bundesregierung für den Zyklus 2017/2018 mit den Themen „Beschaffung standardisierter Massengüter“ und „Humanitäre Hilfe und Übergangshilfe einschließlich der Schnittstellen Krisenprävention, Krisenreaktion, Stabilisierung und Entwicklungszusammenarbeit“ zwei Bereiche aufgenommen hat, die aus politischer und finanzwirtschaftlicher Sicht von aktuellem Interesse sind (vgl. Nr. 5).

0.5 Ausgabenentwicklung und -struktur

Die Sozialausgaben sollen nach dem Haushaltsentwurf 2018 gegenüber dem Soll 2017 um 3,3 Mrd. Euro auf 173,8 Mrd. Euro steigen. Ungeachtet des mit 1,9 % vergleichsweise geringen Anstiegs bilden sie den mit Abstand größten Ausgabenblock im Bundeshaushalt. Dies beruht vor allem auf den Leistungen des Bundes an die Rentenversicherung, die Gesetzliche Krankenversicherung, für den Arbeitsmarkt sowie auf seinem finanziellen Einsatz für die flüchtlingsbedingten Aufwendungen. Zudem übernimmt der Bund zunehmend Sozialausgaben, für die nach der verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilung vornehmlich Länder und Kommunen zuständig sind. Dies betrifft vor allem die Sozialhilfe. Nach dem Finanzplan wird der Anteil der Sozialausgaben am Haushaltsvolumen sogar noch steigen – von 51,5 % (2018) auf 52,2 % (2021). Die Zinsausgaben sollen nach dem Haushaltsentwurf 2018 erstmals seit dem Jahr 2013 wieder steigen. Im Vergleich zur Sozialausgabenquote bewegt sich der Anteil der Investitionen auf einem niedrigen Niveau (vgl. Nr. 6.1).

Auf die Leistungen des Bundes für die verschiedenen Alterssicherungssysteme (Rentenversicherung, Bundesverwaltung, ehemalige Sondervermögen Bahn und Post, Landwirtschaft, Sonderversorgungssysteme in den neuen Ländern) entfällt nach dem Haushaltsentwurf 2018 etwas mehr als ein Drittel der Gesamtausgaben. Den größten Anteil daran machen die Leistungen an die Rentenversicherung von 93,7 Mrd. Euro aus. Sie sollen nach dem Finanzplan bis 2021 auf 103,3 Mrd. Euro steigen. Der Anstieg beruht auf der demografischen Entwicklung sowie auf Leistungsverbesserungen insbesondere aus dem Rentenpaket (Mütterrente und der Einführung der abschlagsfreien Rente ab 63) und dem Gesetz über den Abschluss der Rentenüberleitung (vgl. Nrn. 6.2 und 6.3).

Die günstige Lage auf dem Arbeitsmarkt hat in den letzten Jahren sowohl den Bundeshaushalt als auch den Haushalt der Bundesagentur für Arbeit spürbar entlastet. Im Finanzplanungszeitraum rechnet die Bundesregierung nur mit leicht steigenden Arbeitsmarktausgaben von 37,1 Mrd. Euro (2017) auf 38,3 Mrd. Euro. Dies setzt voraus, dass die Integration der schutzberechtigten Flüchtlinge in den ersten Arbeitsmarkt ohne größere Reibungsverluste verläuft. Der Haushalt der Bundesagentur für Arbeit soll aufgrund der prognostizierten stabilen Arbeitsmarktsituation Reserven aufbauen können: Die Rücklage soll bis zum Jahr 2021 auf gut 29 Mrd. Euro anwachsen (vgl. Nr. 6.4).

Die Zuschüsse über den Gesundheitsfonds an die Gesetzliche Krankenversicherung bleiben mit jährlich 14,5 Mrd. Euro auf hohem Niveau. Trotz eines Ausgabenanstiegs von 4,3 % im Jahr 2016 sind die Kassen derzeit noch gut gefüllt, da der Aufwuchs durch höhere Beitragseinnahmen weitgehend aufgefangen werden konnte. Das Finanzpolster in der Gesetzlichen Krankenversicherung umfasste zum Jahresende 2016 insgesamt 25 Mrd. Euro. In einigen Bereichen der Krankenversorgung steigen die Ausgaben nicht zuletzt aus Gründen der demografischen Entwicklung deutlich. Ohne Kostensenkungsmaßnahmen dürften sich der Finanzbedarf und damit der Finanzierungsdruck auf den Bundeshaushalt mittelfristig erhöhen (vgl. Nr. 6.5).

Bei den Zinsausgaben profitiert der Bundeshaushalt nach wie vor von historisch günstigen Refinanzierungsbedingungen. Von einem weiteren Rückgang der Zinsausgaben wie in den letzten Jahren geht die Bundesregierung aber nicht mehr aus. Nach dem Haushaltsentwurf 2018 sollen die Zinsausgaben leicht steigen – von 18,5 Mrd. Euro (2017) auf 20,8 Mrd. Euro. Ein Grund hierfür ist, dass mit Agio-Einnahmen wie in den letzten Jahren nicht mehr gerechnet wird. In den nachfolgenden Finanzplanungsjahren sollen die Zinsausgaben nur moderat steigen. Gegenüber früheren Finanzplanungen sind bei den Haushaltsansätzen für Zinsausgaben erhebliche Entlastungen zu verzeichnen: Sie belaufen sich im Zeitraum 2014 bis 2020 auf 109 Mrd. Euro. Die Zinssteuerquote, also der Anteil der Steuereinnahmen, der für Zinsausgaben benötigt wird, soll bei knapp über 6 % verharren. Dies entspricht dem Niveau von 1977 bei einer dreimal so hohen Schuldenstandsquote. Das Zinsänderungsrisiko ist angesichts einer jährlichen Bruttokreditaufnahme von durchschnittlich 175 Mrd. Euro nicht unerheblich, wobei der Anstieg der Zinsausgaben durch die Verlängerung der Zinsbindungsfristen abgemildert würde (vgl. Nr. 6.6).

0.6 Einnahmenentwicklung und -struktur

Die Steuereinnahmen bilden die mit Abstand wichtigste Einnahmequelle des Bundes. Nach der Steuerschätzung vom Mai 2017 wird mit einem weiter wachsenden Steueraufkommen für alle öffentlichen Haushalte gerechnet. Für den Bund sollen die Steuereinnahmen bis zum Jahr 2021 um jährlich mehr als 3 % auf dann 341,6 Mrd. Euro steigen. Auch die volkswirtschaftliche Steuerquote erhöht sich. Sie wird zum Ende des Finanzplanungszeitraums auf 23,3 % des BIP geschätzt und liegt damit um 0,8 Prozentpunkte über dem Ist 2016 (22,5 %). Allerdings profitiert der Bund von diesem Anstieg aufgrund der Abgabe von Umsatzsteueranteilen an Länder und Kommunen immer weniger. Sein Anteil am gesamtstaatlichen Steueraufkommen sinkt seit dem Jahr 2011 (43,3 %) in der Tendenz fortwährend. Die Einführung der Finanztransaktionssteuer auf europäischer Ebene ist weiterhin ungewiss (vgl. Nr. 7.1).

0.7 Verschuldung und Schuldendienst

Die Verschuldung des Bundes einschließlich seiner Extrahaushalte von 1,26 Billionen Euro (2016) wird sich bis zum Jahresende 2017 voraussichtlich nur unwesentlich gegenüber dem Vorjahr verändern. Sie ist seit dem Jahr 2014 leicht rückläufig. Die Schuldenstandsquote des Bundes, also seine Schulden in Relation zur volkswirtschaftlichen Leistungskraft, geht stärker zurück und wird sich zum Jahresende 2017 voraussichtlich erstmals wieder im Bereich der Quote vor der Finanzmarktkrise im Jahr 2008 (38,5 % des BIP) bewegen. Allerdings bestehen die Schulden, die der Bund zur Bewältigung der Finanzmarktkrise von der Kreditwirtschaft übernommen hat, weiter. In welchem Umfang diese Verpflichtungen den Schuldenstand dauerhaft erhöhen werden, wird erst feststehen, wenn alle Unterstützungsmaßnahmen abgewickelt sind. Die Bruttokreditaufnahme bleibt im Finanzplanungszeitraum mit jährlich durchschnittlich 175 Mrd. Euro auf hohem Niveau (vgl. Nr. 8).

0.8 Gewährleistungen

Das Risiko des Bundes, aus übernommenen Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen in Anspruch genommen zu werden, kann mittel- und langfristig den Bundeshaushalt belasten. Nach dem Entwurf des Haushaltsgesetzes 2018 soll der Gewährleistungsrahmen wie im Vorjahr 494,2 Mrd. Euro betragen. Die Obergrenzen für Gewährleistungen im Haushaltsgesetz wurden bisher nicht ausgeschöpft. Ende 2016 waren 364,7 Mrd. Euro belegt. Dies entspricht einem Ausnutzungsgrad von 75 % (vgl. Nr. 9.1).

Außer den im Haushaltsgesetz enthaltenen Gewährleistungsermächtigungen hat der Bund Garantiezusagen zur Finanzmarktstabilisierung (vgl. Nr. 9.2) sowie zugunsten der europäischen Rettungsschirme (vgl. 9.3) gegeben. Letztere dienen der Absicherung der Hilfsmaßnahmen zugunsten einiger Länder des Euroraums. Nachdem Irland, Spanien, Portugal und Zypern ihre Finanzhilfeprogramme beendet haben, stehen die Finanzhilfen für Griechenland im Fokus. Ob aus diesen Hilfsprogrammen bislang nicht eingeplante Belastungen auf den Bundeshaushalt zukommen, hängt von der weiteren Entwicklung der europäischen Staatsschuldenkrise ab und ist derzeit nicht seriös abzuschätzen (vgl. Nr. 9.4).

0.9 Europäische Fiskalregeln und ihre nationale Umsetzung

Auf europäischer Ebene hat Deutschland sich verpflichtet, sein gesamtstaatliches öffentliches Defizit (negativer Finanzierungsaldo) und seinen Schuldenstand zu begrenzen sowie die verbindlichen Fiskalregeln einzuhalten. Das mit der Wirtschafts- und Währungsunion eingeführte und als Folge der europäischen Staatsschuldenkrise reformierte Regelwerk ist immer umfangreicher und komplexer geworden. Diese Entwicklung ist der Einhaltung der Fiskalregeln eher abträglich. Der Europäische Rechnungshof hat im Jahr 2016 u. a. festgestellt, dass für das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit zwar detaillierte Vorschriften und Leitlinien vorhanden sind, bei der Anwendung dieser Vorschriften es aber an Kohärenz und Transparenz mangelt. Die Deutsche Bundesbank kommt bei der Analyse der europäischen Fiskalregeln ebenfalls zu einer kritischen Einschätzung. Sie empfiehlt, insbesondere die Fiskalregeln durch eine einfache und transparente Ausgestaltung zu stärken sowie die Einhaltung der Regeln zielgenauer und weniger politisch zu bewerten – ggf. durch Einschaltung einer anderen Institution als der EU-Kommission. Auch der Bundesrechnungshof hält es für zielführend, die Ernsthaftigkeit der Einhaltung der Stabilitätsziele in der europäischen Fiskalpolitik durch eine konsequente Anwendung der Fiskalregeln zu unterstreichen. Jahrelanges Zögern der EU-Gremien bei Regelverletzungen kann dazu führen, das Vertrauen in die Krisenfestigkeit der Währungsunion zu schwächen (vgl. Nr. 10.1).

Für das strukturelle Defizit sieht der europäische Fiskalvertrag als mittelfristiges Haushaltsziel eine Obergrenze von 0,5 % des BIP vor. Diesen Referenzwert hat Deutschland bereits seit dem Jahr 2012 unterschritten. Für den Finanzplanungszeitraum rechnet die Bundesregierung in ihrem Stabilitätsprogramm mit einem – auch strukturell – positiven Finanzierungssaldo von 0,25 bzw. 0,5 % des BIP. Bei der Rückführung der Schuldenstandsquote erfüllt Deutschland ebenfalls die europäischen Vorgaben. Nach Einschätzung der Bundesregierung soll die Schuldenstandsquote bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums im Jahr 2021 auf 57 % des BIP zurückgehen und damit den Referenzwert von 60 % des BIP wieder unterschreiten. Deutschland gehört damit zu den finanzwirtschaftlich stabilsten Mitgliedstaaten innerhalb der Europäischen Union (vgl. Nr. 10.2).

Für Deutschland kommt der Rat der Europäischen Union auf Basis des Deutschen Stabilitätsprogramms zum Schluss, dass Deutschland den Stabilitäts- und Wachstumspakt voraussichtlich einhalten wird. Auf Grundlage der Bewertung durch die Europäische Kommission hat er u. a. empfohlen, dass Deutschland die öffentlichen Investitionen, insbesondere in Bildung, Forschung und Innovation auf allen Ebenen des Staates vorantreibt, die Effizienz und Investitionsfreundlichkeit des Steuersystems weiter verbessert sowie die hohe Steuer- und Abgabenbelastung für Geringverdiener senkt. Der empfohlene Ausbau der öffentlichen Investitionen deckt sich im Grundsatz mit der Position des Bundesrechnungshofes. Allerdings sind die Handlungsmöglichkeiten des Bundes mit Blick auf die bestehenden finanzwirtschaftlichen Herausforderungen begrenzt. Auf keinen Fall sollte die im Stabilitätsprogramm angestrebte Rückführung des immer noch hohen Schuldenstandes durch kreditfinanzierte Ausgabenprogramme gefährdet werden (vgl. Nr. 10.3).

Deutschland hat die Obergrenze für das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit von 0,5 % des BIP in seinem nationalen Haushaltsrecht verankert. Mit dem Stabilitätsrat wurde ein innerstaatliches Frühwarnsystem zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen bei Bund und Ländern installiert. Im Rahmen der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ist die Stellung des Stabilitätsrates weiter gestärkt worden. Ab dem Jahr 2020 überwacht er explizit die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Schuldenregel im Bund und in den Ländern. Zudem ist nunmehr gesetzlich vorgesehen, dass die Analysen des Stabilitätsrates auf Grundlage eines einheitlichen Konjunkturbereinigungsverfahrens stattfinden. Dadurch wird die Vergleichbarkeit und Aussagekraft der Analysen des Stabilitätsrates gestärkt. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes ist zu bedauern, dass es bei der Neuordnung nicht gelungen ist, dem Stabilitätsrat die Kompetenz einzuräumen, zur besseren Durchsetzbarkeit seiner Empfehlungen Fehlverhalten zu sanktionieren (vgl. Nr. 10.4).

Der Bund muss an einer zielgerichteten Umsetzung des Haushaltsüberwachungsverfahrens ein besonderes Interesse haben, denn seit Jahren weist er im Vergleich zu den übrigen Gebietskörperschaften einen deutlich höheren Anteil am gesamtstaatlichen Schuldenstand aus. Angesichts der flüchtlingsbezogenen Aufwendungen sowie den großzügigen finanziellen Zugeständnissen des Bundes bei der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen erscheinen seine Handlungsspielräume weitgehend ausgereizt. Der Bund sollte jetzt seine Prioritäten darauf setzen, die langfristige Tragfähigkeit seiner Finanzen abzusichern. Gelingt dies nicht, kann Deutschland seine Rolle als Stabilitätsanker in der Europäischen Union verlieren (vgl. Nr. 10.5).

25.10.2017

Bundeshaushalt nachhaltig konsolidieren

Steuervergünstigungen auf den Prüfstand

Gestaltungsspielräume schaffen

„Der Bundeshaushalt muss zukunftsfest gemacht werden – je nachhaltiger konsolidiert wird, desto weniger ist er abhängig von konjunkturellen Schwankungen“, sagte der Präsident des Bundesrechnungshofes Kay Scheller anlässlich der Veröffentlichung eines Berichts zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Bundes. „Die neue Bundesregierung wird sich nicht allein auf steigende Steuereinnahmen und historisch niedrige Zinsen verlassen können, um auch künftig einen ausgeglichenen Haushalt zu sichern – ohne Neuverschuldung. Sie sollte deshalb die Chance für eine nachhaltige strukturelle Konsolidierung des Bundeshaushalts ergreifen. Dazu gehört eine kritische Überprüfung zahlreicher Steuervergünstigungen, darunter das Dieselprivileg und die Energiesteuersubventionen sowie der ermäßigte Umsatzsteuersatz. Nur dann wird es gelingen, die finanziellen Spielräume zu schaffen, um die dringlichen staatlichen Zukunftsaufgaben zu meistern. Demografie, Infrastruktur, Digitalisierung, Migration sind hier nur einige Stichworte. Die Herausforderungen für die Finanzpolitik sind vielfältig und sehr ernst zu nehmen“.

In der abgelaufenen 18. Wahlperiode haben sich die Haushaltseckwerte im Wesentlichen durch fortwährende Entlastungen bei den Zinsausgaben und steigende Steuereinnahmen verbessert. Eine strukturelle Konsolidierung hat nicht stattgefunden, die Haushaltsentwicklung war vielmehr durch eine expansive Linie vor allem bei den konsumtiven Ausgaben gekennzeichnet. So sind allein die Sozialausgaben im Bundeshaushalt im Zeitraum 2014 bis 2017 um rund 25 Mrd. Euro (17 Prozent) gestiegen. Auf eine Eingrenzung der vielfältigen und umfänglichen Steuersubventionen und sonstigen Steuervergünstigungen wurde vollständig verzichtet. Hier sieht der Bundesrechnungshof unter finanzwirtschaftlichen Gesichtspunkten Handlungsbedarf.

Denn die absehbaren Herausforderungen für den Bundeshaushalt sind enorm: Dies sind insbesondere Belastungen und Risiken im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel, der Infrastruktur, der kerntechnischen Entsorgung, der Asyl- und Flüchtlingsmigration, der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen sowie der haushaltsrelevanten europäischen Entwicklungen.

Vor diesem Hintergrund hält der Bundesrechnungshof eine kritische Überprüfung der im Subventionsbericht erfassten Steuersubventionen und der sonstigen Steuervergünstigungen für geboten. Dafür bieten sich die Subventionen im Bereich der Stromsteuer sowie der übrigen Energiesteuern an.

„Und nicht zuletzt gehört die unterschiedliche Besteuerung von Diesel und Benzin ebenfalls auf den Prüfstand. Beide Kraftstoffe haben Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt. Insofern stellt sich die Frage, weshalb der eine gegenüber dem anderen privilegiert wird“, so Scheller.

„Zudem sollte die schon mehrfach vom Bundesrechnungshof geforderte Überprüfung und Überarbeitung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes endlich angegangen werden.“

Die kritische Überprüfung mit dem Ziel der nachhaltigen Begrenzung von Steuervergünstigungen wäre ein Beitrag zur Vereinfachung des Steuerrechts. Viele dieser Vergünstigungen sind steuersystemisch nicht erklärbar; sie dienen oftmals nicht gesamtwirtschaftlich relevanten Zwecken, sondern der Erfüllung ökonomischer Einzelinteressen. Durch ihre Rückführung könnten zusätzliche finanzwirtschaftliche Spielräume gewonnen werden, um notwendige zukunftsbezogene Ausgaben zu decken und z. B. eine Lohn- und Einkommensteuerreform mit spürbaren steuerlichen Entlastungen der unteren und mittleren Einkommen auf den Weg zu bringen. Eine solche Reform würde einer der Empfehlungen des Europäischen Rates entsprechen, die dieser im Rahmen des aktuellen Europäischen Semesters 2017 abgegeben hat.

Mit seinem Bericht hat der Bundesrechnungshof heute das Parlament und die Bundesregierung über seine Feststellungen zur Lage der Bundesfinanzen mit Blick auf die 19. Wahlperiode unterrichtet.

Gegenstand des Berichts ist eine Bestandsaufnahme und Analyse der finanzwirtschaftlichen Lage des Bundes insbesondere mit Blick auf den Ersten Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2018 sowie auf den von der Bundesregierung beschlossenen Finanzplan 2017 bis 2021. Wegen der Diskontinuität (§ 125 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages) wird der Haushaltsentwurf 2018 nicht parlamentarisch beraten. Im Hinblick auf die zu Beginn der neuen Wahlperiode festzulegenden haushalts- und finanzpolitischen Weichenstellungen übermittelt der Bundesrechnungshof seine Analyse als Sonderbericht nach § 99 Bundeshaushaltsordnung dem Parlament und veröffentlicht diesen zugleich.

© 2018 Bundesrechnungshof