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2017 Sonderbericht - Riskante Lücke bei der Kontrolle der europäischen Bankenaufsicht

14.12.2017

Symbolbild Bankenaufsicht

Eine umfassende Kontrolle des Überprüfungs- und Bewertungsprozesses der Bankenaufsicht ist im Einheitlichen Aufsichtsmechanismus nicht gewährleistet. Nationale Rechnungshöfe hatten vor November 2014 eine deutliches „Mehr“ an Kontrolle als nun der Europäische Rechnungshof bei der EZB. Zu diesem Ergebnis kommt ein gemeinsamer Bericht mehrerer Oberster Rechnungshöfe aus EU-Mitgliedstaaten.

Hinweis: Der Bericht ist zur Zeit nur in englischer Sprache verfügbar.

Langfassung (pdf)0        Executive summary

0.1      Point of departure

As from 2008, Europe was hit by a financial crisis and a subsequent sovereign debt crisis. Many governments supported failing financial institutions with public funds amounting to hundreds of billions of euros. In response, the countries of the euro area introduced the European Banking Union, including a Single Supervisory Mechanism. In this Mechanism, the European Central Bank is directly responsible for prudential supervision of all ‘Significant Institutions’. National Competent Authorities are directly responsible for supervising the ‘Less Significant Institutions’, based on guidance of the European Central Bank.

0.2      Auditing banking supervision in the Single Supervisory Mechanism

The Supreme Audit Institutions of Austria, Cyprus, Finland, Germany and the Netherlands carried out a parallel audit to examine banking supervision at national level. The objectives of the parallel audit were:

  1. to gain insight into differences among EU Member States in the way supervisors have set up and carry out prudential supervision for LSIs, and
  2. to collect evidence about possible ‘audit gaps’ that may have emerged as a result of the introduction of the Single Supervisory Mechanism.

 

0.3      Key finding 1: Differences in regulatory transposition, design and practice of banking supervision

The regulatory framework regarding banks in the EU is characterised by complexity and has been subject to a number of changes since the outbreak of the financial crisis. We identified differences in how EU rules are transposed into national law. We found that within one common Supervisory Mechanism different national rules and regulations apply.

Furthermore we found differences in the institutional design of prudential supervision:

  • Frequently, the National Central Bank is responsible for prudential supervision but in some countries, the prudential supervisor is set up as a separate institution or responsibilities are shared between the Central Bank and a National Competent Authority.
  • Supervisory costs are charged to the supervised entities, but to different degrees.
  • Often the Ministry of Finance has a central role in supervising the supervisor, while in two countries Parliament and representatives of the regulated institutions are involved in this supervision.

 

We also found the following significant differences in supervision practice:

  • Methods designed either by the European Central Bank or national approaches are used for categorizing banks according to their systemic relevance and for assessing risks.
  • The proportionality of the annual assessment in the Supervisory Review and Evaluation Process for Less Significant Institutions varies.
  • Substantive focus in the Supervisory Review and Evaluation Process is either on assessing risks to capital, liquidity and sustainability of funding, or on assessing banks’ business models and adequacy of governance and risk management.
  • Either quantitative interventions (capital add-ons) are used by the National Competent Authority, or primarily qualitative interventions.

Key results

  • The way banking regulation is transposed, and banking supervision is designed and conducted, varies across different EU Member States. Within the Single Supervisory Mechanism, the single rulebook has to be adhered to. Nevertheless, the set-up and conduct of supervision can be tailored to specific national situations and national rules and regulations.
  • Future efforts by NCAs and the ECB are needed to strike a balance among harmonisation, proportionality and supervisory flexibility to match national specific circumstances. We encourage the European Commission and national decision makers to closely follow-up on how supervisory practice develops in the Member States.

 

0.4      Key finding 2: Audit gaps confirmed and increasing

The audit mandate of the European Court of Auditors with respect to the supervisory activities of the European Central Bank is narrowly defined as an examination of the operational efficiency of the management of the European Central Bank. At the time the Eurogroup considered the issue in December 2015, it argued that this narrow definition has its roots in primary law rather than the SSM regulation. However the resulting effects should be examined as they may give rise to differences in the depth of audit at European compared to national level in some Member States. The Special Report of the European Court of Auditors on the Single Supervisory Mechanism of November 2016 confirmed that the loss of mandate by some national SAIs after the introduction of the Single Supervisory Mechanism is not compensated by the mandate of the European Court of Auditors.

The European Commission’s review of prudential supervision by the European Central Bank states that the European Court of Auditor’s mandate “is indeed more limited than the mandates of certain national Supreme Audit Institutions over national banking supervisory authorities.”[1] It encourages the European Court of Auditors and the European Central Bank to conclude an inter-institutional agreement that specifies the modalities of information exchange in view of granting the European Court of Auditors access to all information necessary for performing its audit mandate.

We agree that an inter-institutional agreement can be a first step to improve external accountability of the European Central Bank´s supervisory function. However, ultimately we deem it necessary to clarify the audit mandate of the ECA, as this has a direct effect on the range of information the ECB is able to share with the ECA. The European Court of Auditors claims for itself the right to interpret the scope of its audit mandate. In our opinion, the clarification of its mandate should highlight inter alia that the provisions of Article 27.2 of the ESCB Statute are intended to protect the independence of monetary policy. The other ECB function – prudential supervision – needs to be subject to more stringent control and accountability than monetary policy. This could be achieved, for example, by giving the ECA the possibility to perform comprehensive audits of banking supervision pertaining to significant institutions as was the case in several countries including Germany and the Netherlands prior to the introduction of the SSM. The ECA’s audit mandate may need to be clearly defined by means of an amendment of secondary law (Single Supervisory Mechanism Regulation) and possibly primary law to generate greater legal certainty and create a sustainable solution. In this parallel audit, we also found that Supreme Audit Institutions with a mandate to audit the supervision of Less Significant Institutions are facing increasing difficulty accessing relevant information. A growing number of documents pertaining to Less Significant Institutions are subject to rules and standards of the European Central Bank. As a result, information of the European Central Bank relevant to audits on Less Significant Institutions is not shared with Supreme Audit Institutions. This new ‘audit gap’ will increase in importance as the European Central Bank issues more harmonizing guidance and methodology regarding the prudential supervision of Less Significant Institutions in the years to come.

Ten Supreme Audit Institutions in the euro area have a limited or no mandate to audit banking supervision of Less Significant Institutions and/or are facing difficulties exercising this right. As a result, supervision of Less Significant Institutions in these countries is largely not subject to external audit.

Key Recommendations

  • The European Court of Auditors and the European Central Bank should conclude – as a first step – an inter-institutional agreement specifying the modalities of their information exchange. However, ultimately we deem it necessary to clarify the audit mandate of the ECA with regard to supervision of Significant Institutions, as this has a direct effect on the range of information the ECB is able to share with the ECA. It may be necessary to cement this clarification in either secondary law and, if needed in primary law, with a view to generating greater legal certainty and creating a sustainable solution.
  • National Competent Authorities should authorise disclosure of information relating to prudential supervision of Less Significant Institutions to their respective Supreme Audit Institutions, in line with Art. 59 (2) of the Capital Requirements Directive (see Appendix 2).
  • National governments and parliaments in the EU should examine whether their Supreme Audit Institution has been given the de jure and de facto mandate to audit banking supervision. Where necessary and feasible they should seek an extension of their audit mandates in line with Art. 59 (2) of the Capital Requirements Directive.


[1]   On 11 October 2017, the European Commission published its first review of Council Regulation No. 1024/2013.

10.10.2019

 Symbolbild Bankenaufsicht

Vereinbarung zwischen EZB und ERH über praktischen Informationsaustausch

Am 9. Oktober 2019 unterzeichneten Vertreter der Europäischen Zentralbank (EZB) und des Europäischen Rechnungshofes (ERH) eine Vereinbarung über den praktischen Informationsaustausch bei Prüfungen der EU-Bankenaufsicht. Eine solche Vereinbarung kann eine empfindliche Lücke bei der Kontrolle der europäischen Bankenaufsicht schließen. Sie war eine zentrale Empfehlung eines gemeinsamen Berichts mehrerer Oberster Rechnungshöfe aus EU-Mitgliedstaaten im Jahr 2017. „Der Abschluss der Vereinbarung ist ein erster Schritt in die richtige Richtung“, sagte der Präsident des Bundesrechnungshofes, Kay Scheller. „Nun kommt es darauf an, dass der Informationsaustausch gelebt wird. Unabhängige Rechnungshöfe müssen auch die Bankenaufsicht effektiv und umfassend kontrollieren können.“

Die Vereinbarung zwischen EZB und ERH enthält verschiedene Regelungen:

  • Sie definiert ein Mindestpaket an Dokumenten, die der ERH einsehen darf:
    Die Vereinbarung enthält einen Annex mit typischen Informationen, welche die EZB dem ERH zur Verfügung stellen muss. Der Annex beinhaltet auch die Sanierungspläne von Großbanken, die von der EZB beaufsichtigt werden und die Abwicklungspläne, die im Einheitlichen Abwicklungsmechanismus erstellt werden.
  • Diskussionen über das Prüfungsmandat sollen auf ein Minimum reduziert bleiben:
    Die EZB muss davon ausgehen, dass die Informationsersuchen des ERH innerhalb seines Prüfungsmandats liegen. Sie kann lediglich in Ausnahmefällen um Erläuterung bitten.
  • Der ERH erhält Zugang zu streng vertraulichen Dokumenten:
    Die Vereinbarung ermöglicht die Einsichtnahme in „streng vertrauliche“ Dokumente. Schwärzungen und Fragmentierungen streng vertraulicher Dokumente sind hingegen nicht mehr vorgesehen.

Die Vereinbarung zwischen ERH und EZB finden Sie hier.

Im Jahr 2017 kamen mehrere EU-Rechnungshöfe zu dem Ergebnis, dass im Einheitlichen Aufsichtsmechanismus der EU-Bankenunion eine umfassende Kontrolle des Überprüfungs- und Bewertungsprozesses der Bankenaufsicht nicht gewährleistet ist. In einer Arbeitsgruppe unter dem gemeinsamen Vorsitz der niederländischen Algemene Rekenkamer und des Bundesrechnungshofes stellten sie fest, dass Nationale Rechnungshöfe vor November 2014 eine deutliches „Mehr“ an Kontrolle hatten, als der Europäische Rechnungshof bei der EZB. Dies führte zu einer riskanten Lücke bei der Kontrolle der europäischen Bankenaufsicht.

Weitere Informationen finden Sie hier.

 

20.12.2018

Symbolbild Bankenaufsicht

Kick-Off Sitzung der Task Force "Bankenunion"


Infolge der im Jahr 2007 einsetzenden Finanzkrise retteten Staaten im Euroraum wiederholt in Schieflage geratene Banken mit öffentlichen Mitteln. Als Reaktion darauf haben die Staaten der EU Maßnahmen ergriffen, um in solchen Fällen vorrangig die Eigentümer und Gläubiger der Banken in die Verantwortung zu nehmen anstatt die Steuerzahler an den Kosten einer Bankenabwicklung zu beteiligen. Im Mittelpunkt stehen hier die europäische Bankenabwicklungsrichtlinie und der Einheitliche Abwicklungsmechanismus.

Aber sind die zuständigen Behörden auf EU- und nationaler Ebene hinreichend vorbereitet und ausgestattet, um die ausfallenden Banken geregelt abzuwickeln? Wie führen sie die Aufgabe „Abwicklungsplanung“ in der Praxis aus?

Diese Fragen sind Gegenstand einer neuen parallelen Prüfung durch sieben Oberste Rechnungskontrollbehörden. Sie arbeiten gemeinsam in der Task Force Europäische Bankenunion, die sich am 18. – 19. Dezember 2018 in Bonn traf, um die Prüfung einzuleiten. Bei der Task Force handelt es sich um eine Einrichtung des EU Kontaktausschusses. Den Vorsitz der Task Force haben der Bundesrechnungshof und die niederländische Algemene Rekenkamer inne.

Task Force Bankenunion - Gruppenbild 

Anhand eines gemeinsamen Prüfungskonzepts werden die Rechnungshöfe in den kommenden Monaten Erhebungen bei den Nationalen Abwicklungsbehörden durchführen. Die gemeinsame Prüfung soll bis zum Jahr 2020 abgeschlossen sein. Bis dahin fordert auch der Einheitliche Abwicklungsausschuss in Brüssel Pläne für alle 2300 kleineren und mittleren Banken im Zuständigkeitsbereich der Nationalen Abwicklungsbehörden ein. Ein realistisches Ziel? Dies bleibt abzuwarten.

13. November 2018

Symbolbild Bankenaufsicht

Erklärung des EU-Kontaktausschusses (KA 1/2018) zu den Schwachstellen der Regelungen zu Rechenschaftspflicht und Prüfungen des Aufsichtsmechanismus für Banken im Eurowährungsgebiet


Der Kontaktausschuss ist der Zusammenschluss der Präsidenten der Obersten Rechnungskontrollbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des Europäischen Rechnungshofs. In unserer vorliegenden Stellungnahme stützen wir uns auf Prüfungsfeststellungen des Europäischen Rechnungshofs und der nationalen Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) Deutschlands, Zyperns, der Niederlande, Österreichs und Finnlands aus Prüfungsberichten der jüngsten Zeit (siehe Anlage). Dabei berücksichtigen wir auch die Ergebnisse einer Überprüfung zum Aufsichtsmechanismus für Banken im Euro-Währungsgebiet durch die Europäische Kommission von Oktober 2017.

Durch die Einrichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) im November 2014 hat sich die Architektur der Bankenaufsicht in der EU entscheidend verändert. Rund 130 "systemrelevante" Banken mit einer Bilanzsumme von insgesamt 21 Billionen Euro bzw. 80 % der Gesamtbilanzsumme aller Banken im Euro-Währungsgebiet wurden der direkten Aufsicht durch die Europäische Zentralbank (EZB) unterstellt. Mehrere tausend "nicht systemrelevante Banken", d. h. kleine und mittlere Banken, stehen weiterhin unter der direkten Aufsicht der nationalen Aufsichtsbehörden, wenn auch unter der Verantwortung der EZB.

Als Folge dieser Regelung sind die ORKB des Euro-Währungsgebiets, die vormals ein Mandat zur Prüfung der Aufsicht aller Banken innehatten, nunmehr – seit der Einführung des SSM – nicht länger befugt, diese Rolle bei "systemrelevanten" Banken auszuüben. Dieser Mandatsverlust der nationalen ORKB wird jedoch nicht durch das derzeitige Prüfungsmandat des Europäischen Rechnungshofs gegenüber der EZB ausgeglichen. Dadurch entstand die paradoxe Situation, dass die Prüfungsbefugnisse hinsichtlich der Bankenaufsicht nunmehr insgesamt stärker eingeschränkt sind als vor der Einführung des SSM.

Vor dem Hintergrund der derzeitigen Bemühungen der EU, die Bankenunion zu vollenden, gilt es, die wesentlichen Grundsätze der Transparenz und der Rechenschaftspflicht zu wahren, um das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in diese Union zu erhalten. Dies erfordert angemessene und solide Regelungen für die öffentliche Finanzkontrolle.

Daher appelliert der Kontaktausschuss an die nationalen Regierungen und Parlamente sowie an das Parlament, den Rat und die Kommission der Europäischen Union, die diesbezüglichen Regelungen für die Rechenschaftspflicht und die Prüfung zu stärken, um die festgestellten Prüfungslücken zu schließen, insbesondere durch:

  • Angleichung des Prüfungsmandats des Europäischen Rechnungshofs hinsichtlich des Aufsichtsmechanismus der EZB an sein Prüfungsmandat in Bezug auf die anderen EUinstitutionen, um den uneingeschränkten Zugang zu allen vom Hof für seine Prüfungsarbeit als relevant erachteten Informationen sicherzustellen;
  • Sicherstellung, dass die nationalen ORKB im Euro-Währungsgebiet mit einem Prüfungsmandat für die Aufsicht nicht systemrelevanter Banken Zugang zu sämtlichen Informationen (einschließlich EZB-Daten) erhalten, die sie zur Ausübung ihres Prüfungsmandats für erforderlich erachten;
  • erforderlichenfalls und im Bereich des Möglichen Erweiterung des Prüfungsmandats nationaler ORKB im Euro-Währungsgebiet, die kein oder ein eingeschränktes Mandat bei der Aufsicht über nicht systemrelevante Banken innehaben, damit sichergestellt ist, dass sich ihr Mandat auch auf die Prüfung der nationalen Aufsichtsbehörden erstreckt.

 

Anlage: Liste der Prüfungsberichte zur Bankenaufsicht in der EU

Kontaktausschuss

  • Kontaktausschuss "Bericht über die Überwachung der kleinen und mittleren ("nicht systemrelevanten") Institute in der Europäischen Union nach Einführung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus" (Dezember 2017)


Europäischer Rechnungshof

  • Sonderbericht Nr. 29/2016: Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus – Guter Auftakt, doch bedarf es weiterer Verbesserungen (November 2016)
  • Sonderbericht Nr. 2/2018: Die Effizienz der Verwaltung der EZB auf dem Gebiet des Krisenmanagements für Banken (Januar 2018)


Rechnungshof Österreich

 


ORKB Zyperns

  • Sonderbericht Nr. CBC/01/2017 "Banking supervision – Regulatory Framework and Organisation of Supervision on Less Significant Banks in Cyprus" (liegt nur auf Englisch vor) zusammen mit einem Schreiben vom 21.11.2017 an den Gouverneur der zyprischen Zentralbank, weitergeleitet an den Finanzminister1

 

Bundesrechnungshof

  • Beratungsbericht Gz.: III 5 – 20 51 03 über die Verkürzung von Prüfungsrechten des Bundesrechnungshofes in den Bereichen Bankenaufsicht und bei Finanzinstituten (Januar 2016)
  • Beratungsbericht Gz.: III 5 – 2016 – 0633 über die Verkürzung von Prüfungsrechten des Bundesrechnungshofes in den Bereichen Bankenaufsicht und bei Finanzinstituten (Januar 2017)

 

ORKB der Niederlande

  • Bericht: Supervision of banks in the Netherlands, 27. September 2017
  • Begleitschreiben an das niederländische Parlament zum Bericht des Kontaktausschusses über die Überwachung der kleinen und mittleren ("nicht systemrelevanten") Institute in der Europäischen Union nach Einführung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Dezember 2017) vom 14. Dezember 2017, mit Pressemitteilung in englischer Sprache

 

[1]
Nicht veröffentlicht.

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