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Reaktionen auf den Bericht des Bundesrechnungshofes zu EPSAS

Neben der Berichterstattung über den Sonderbericht, meldete sich auch das Institut der Wirtschaftsprüfer in Deutschland e. V. mit einem offenen Brief an Präsident Scheller zu Wort.

Der Präsident des Bundesrechnungshofes antwortete wie folgt:

 

Sehr geehrter Herr Professor Naumann,

Ihr Schreiben im Namen des Instituts der Wirtschaftsprüfer in Deutschland e. V. (IDW) vom 1. Dezember 2017, in dem Sie auf unseren Bericht Bezug nehmen, habe ich mit Interesse zur Kenntnis genommen. Darin gehen Sie auf verschiedene Aspekte im Zusammenhang mit harmonisierten Rechnungsführungsgrundsätzen für den öffentlichen Sektor (EPSAS) ein.

Ich habe mich entschlossen, Ihr Schreiben (IDW-Schreiben) mit diesem offenen Brief zu beantworten, auch weil es unseren Bericht an einigen Stellen nicht richtig oder ungenau wiedergibt und falsche Schlüsse hinsichtlich unserer Position zieht. Dabei möchte ich auf folgende Punkte hinweisen:

Grundzüge des Projekts zur Einführung der EPSAS

Die Europäische Kommission (Kommission) strebt die Einführung der EPSAS in den EU-Mitgliedstaaten an. Die EPSAS sollen auf der doppelten Buchführung mit Periodenabgrenzung (Doppik) basieren und für alle staatlichen Ebenen verbindlich gelten. Ziel der Kommission ist, mithilfe der EPSAS verlässlichere Finanzdaten aus den EU-Mitgliedstaaten zu erhalten und so deren Haushalte besser zu überwachen. Dies soll dazu beitragen, dass Staatsschuldenkrisen künftig vermieden werden. Groben Schätzungen der Kommission zufolge soll die Einführung der EPSAS allein in Deutschland bis zu 3,1 Mrd. Euro kosten.

Der Bundesrechnungshof lehnt die Einführung der EPSAS ab

Anders als in dem IDW-Schreiben dargestellt, nimmt unser Bericht keine Bewertung der Vor- oder Nachteile der Doppik gegenüber der Kameralistik vor. Er spricht sich auch nicht für oder gegen eine Einführung der Doppik auf Bundesebene aus. Es dürfte zudem allgemein bekannt sein, dass das Haushaltsgrundsätzegesetz dem Bund und den Ländern eine Rechnungslegung sowohl nach kameralen als auch nach doppischen Grundsätzen erlaubt.

Eine tragfähige Haushalts- und Finanzpolitik ist sowohl in einem kameralen als auch in einem doppischen System möglich. In unseren finanzwirtschaftlichen Bemerkungen haben wir die aktuellen Handlungserfordernisse des Bundes hierfür aufgelistet. Nach unserer Erfahrung ist die Doppik jedenfalls kein Garant für solide Staatsfinanzen.

Unser Bericht wendet sich explizit gegen die verpflichtende Einführung der EPSAS, da die Kommission mit diesem Projekt zur falschen Therapie greift und am eigentlichen Problem vorbei agiert. Die für die Haushaltsüberwachung erforderlichen Finanzdaten liegen der Kommission schon heute vor – also auch ohne EPSAS. Sie sind von den EU-Mitgliedstaaten für den öffentlichen Sektor zu melden und bilden die Basis für die europäischen Statistiken der Staatsfinanzen.

Nach unserer Einschätzung besteht in der Europäischen Union kein Erkenntnis-, sondern ein Umsetzungsproblem. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass trotz erkannter eklatanter Verletzungen der europäischen Fiskalregeln keine finanziellen Sanktionen gegen die EU-Mitgliedstaaten verhängt wurden. Im Zweifel mangelt es also nicht an qualitativ hochwertigen Finanzdaten, sondern an einer soliden Haushalts- und Finanzpolitik und einer konsequenten Durchsetzung der europäischen Fiskalregeln. Die Einführung der EPSAS würde dieses Problem nicht lösen. Die aktuellen Zahlen des Statistischen Bundesamtes vom 11. Januar 2018 zu den Defizit- und Staatsschuldenquoten im EU-Raum belegen erneut, dass die nachhaltige Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte in einer Reihe von EU-Mitglied­staaten seit Jahren gefährdet ist, und zwar unabhängig davon, ob sie nach doppischen oder kameralen Grundsätzen buchen und Rechnung legen.

Kosten und Nutzen einer Einführung der EPSAS

In dem IDW-Schreiben wird reklamiert, unser Bericht differenziere nicht zwischen den Kosten, die sich unmittelbar aus der Einführung der Doppik ergäben und den möglicherweise darüber hinausgehenden Kosten, z. B. für ohnehin überfällige Modernisierungsmaßnahmen in der Verwaltungssteuerung oder bei der IT-Infrastruktur. Zudem betont das IDW-Schreiben die Vorteile der Doppik gegenüber der Kameralistik und plädiert für eine Einführung der EPSAS.

Hierzu möchte ich zunächst anmerken, dass die Kommission – wie in unserem Bericht dargestellt und kritisiert – bislang weder ein Gesamtkonzept noch eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für die Einführung der EPSAS vorgelegt hat. Eine zentrale Voraussetzung, um öffentliche Mittel ordnungsgemäß und wirtschaftlich einzusetzen, ist damit nicht erfüllt. Dieses Vorgehen wird dem für Deutschland in der Verfassung formulierten Wirtschaftlichkeitsprinzip nicht gerecht und ist angesichts von zu erwartenden Kosten in Milliardenhöhe und vermutlich erheblichen Umsetzungsschwierigkeiten in der Haushaltspraxis nicht hinnehmbar.

Aus unserer Sicht reicht es für eine fundierte Entscheidung auch nicht aus, die theoretisch möglichen Vorteile der Doppik gegenüber der Kameralistik aufzuzählen, ohne deren konkreten Nutzen in einem öffentlichen Haushalt monetär zu bewerten und den Kosten einer Einführung der EPSAS gegenüberzustellen. Gerade für den Bundeshaushalt als Transferhaushalt wäre nachzuweisen, dass der Umstellungsaufwand gerechtfertigt ist. Soweit dem IDW belastbare Informationen hierzu vorliegen, auf die es seine Entscheidung „pro EPSAS“ stützt, rege ich an, diese als Diskussionsbeitrag öffentlich zu machen.

Unser Bericht nimmt Bezug auf die Ausführungen der Kommission und der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers (PwC) zu den zu erwartenden Kosten einer Einführung der EPSAS. Er erläutert, warum diese Kostenschätzungen nicht belastbar sind. Anders als in dem IDW-Schreiben dargestellt, weisen die Kommission und PwC jedoch darauf hin, dass in den Schätzungen versucht wurde, nur die Kosten zu berücksichtigen, die ausschließlich einer Einführung der EPSAS zuzuordnen seien. PwC spricht in diesem Zusammenhang von den „unvermeidbaren“ Kosten. Hierzu zählen die Kosten für die Implementierung der Standards und der damit verbundenen zentralen IT-Systeme. Nicht berücksichtigt wurden dabei z. B. die Kosten einer umfassenden Reform des Systems der Finanzberichterstattung.

Fehlsteuerungen in der Kameralistik

In dem IDW-Schreiben wird erklärt, dass gerade die Kameralistik zu Fehlsteuerungen geführt habe. Sie orientiere sich allein an Zahlungsströmen und habe daher nicht verhindert, dass dringend notwendige Maßnahmen zum Erhalt der nationalen Infrastruktur unterlassen wurden. Nur weil dieses Unterlassen – so das IDW – in der Kameralistik „nicht sanktioniert“ werde, habe es zu dem maroden Zustand von z. B. Autobahnen, Brücken, Schulen und Kindergärten kommen können.

Damit suggeriert das IDW-Schreiben, dass ein schlechter Zustand bei der öffentlichen Infrastruktur in Deutschland in erster Linie auf die Kameralistik und das damit einhergehende höhere Risiko von Fehlsteuerungen zurückzuführen sei. Wir bezweifeln, dass sich eine derartige mechanistische Verknüpfung herstellen lässt. Der Blick auf die Situation in den EU-Mitgliedstaaten, die seit vielen Jahren nach doppischen Grundsätzen buchen und Rechnung legen, bestätigt diese Sicht jedenfalls nicht. Trotz Doppik sind dort hohe staatliche Haushaltsdefizite und Schuldenstände sowie eine marode öffentliche Infrastruktur zu beobachten.

Das IDW-Schreiben verkennt in diesem Zusammenhang zudem die Prinzipien der parlamentarischen Haushaltshoheit. Das verfassungsrechtliche Budgetrecht ist eines der ältesten und wichtigsten Vorrechte des Parlaments, durch das es maßgeblichen Einfluss auf die Gestaltung der staatlichen Aktivitäten erlangt und seine Prioritäten festlegt. Weder die Kameralistik noch die Doppik können und sollen den Haushaltsgesetzgeber sanktionieren oder mit ihrem jeweiligen Zahlenwerk – quasi mechanistisch – in seinen finanzpolitischen Entscheidungen einschränken und vorbestimmen. Nach der geltenden verfassungsrechtlichen Schuldenregel ist er frei in seinen Entscheidungen, wie er den schuldenregelkonformen Haushalts­ausgleich gewährleisten will. Würde man dies einschränken, wäre das ein substanzieller Eingriff in das verfassungsrechtliche Budgetrecht.

Darüber hinaus lässt das IDW-Schreiben in seiner Argumentation außer Acht, dass nicht nur Fehlsteuerungen für einen schlechten Zustand bei öffentlicher Infrastruktur verantwortlich sein können. Vielmehr können verschiedene andere Faktoren dazu führen, dass eigentlich als notwendig erachtete Erhaltungsmaßnahmen tatsächlich nicht durchgeführt werden. Dies kann z. B. daran liegen, dass Haushaltsmittel oder Planungs- und Baukapazitäten für – aus politischer Sicht – als dringlicher bewertete Maßnahmen vorgesehen werden. Ich verweise in diesem Zusammenhang beispielhaft auf die Sondersituation nach der Wiedervereinigung, mit der ein erhöhter Investitionsbedarf in die öffentliche Infrastruktur in den neuen Ländern einherging, der vorrangig bedient wurde. 

Hinzu kommt, dass die in der Doppik ausgewiesenen rechnerisch ermittelten Abschreibungen den physischen Werteverzehr oder den altersbedingten Produktivitäts- und Effizienzverlust von Vermögensgegenständen regelmäßig nicht zuverlässig abbilden. Im Straßenbau wird beispielsweise schon heute der Erhaltungsbedarf sehr viel genauer mithilfe von Methoden berechnet, die belastbare Prognosen über die Entwicklung des Zustands der Fahrbahnen ermöglichen. Erhaltungs- und Finanzierungsprogramme bei Ingenieurbauwerken (einschließlich der Brücken) können zudem mithilfe des Bauwerks-Management-Systems bundesweit gesteuert werden.

Vollständigkeit der Vermögensrechnung

In dem IDW-Schreiben wird richtigerweise darauf hingewiesen, dass die Vermögensrechnung des Bundes nicht vollständig ist. Wesentliche Posten sind darin wertmäßig nicht erfasst.

Auch wir weisen in unseren jährlichen Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes regelmäßig – zuletzt im Dezember 2017 – darauf hin, dass die Vermögensrechnung das Vermögen und die Schulden des Bundes nur teilweise abbildet. Dabei erkennen wir jedoch an, dass das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministerium) in den vergangenen Jahren bereits erhebliche Anstrengungen unternommen hat, um die Vermögensrechnung zu vervollständigen und deren Aussagekraft zu erhöhen.

Anders als in dem IDW-Schreiben dargestellt, ist unsere Position in dieser Sache unverändert. Wir halten – nicht zuletzt mit Blick auf die gesetzliche Vorgabe in § 73 Bundeshaushaltsordnung – weitere Anstrengungen für erforderlich und unterstützen das Bundesministerium in seinen Bestrebungen, die Vermögensrechnung zu vervollständigen und zu verbessern.

Einbindung von Wirtschaftsprüfungsgesellschaften in die Entscheidungsprozesse

Das IDW-Schreiben legt dar, dass es im Gesetzgebungsverfahren allgemein üblich und notwendig sei, das Wissen und den Sachverstand externer Dritter einzubeziehen. Daher sei nicht nachzuvollziehen, dass der Bundesrechnungshof in dem Bericht fordere, auf die Expertise und die Erfahrung des Berufsstands der Wirtschaftsprüfer bei der Einführung der EPSAS zu verzichten.

Anders als in dem IDW-Schreiben dargestellt, erheben wir in unserem Bericht diese Forderung nicht. Wir weisen lediglich darauf hin, dass die Kommission Wirtschaftsprüfungsgesellschaften von Beginn an intensiv in das Projekt eingebunden hat. Diese sind maßgebliche Akteure und können dadurch erheblichen Einfluss auf die Entwicklung der EPSAS nehmen. Wir halten dies nach wie vor für bedenklich, da im Falle einer verbindlichen Einführung der EPSAS die Nachfrage nach Unterstützungs- und Beratungsleistungen in den Verwaltungen der jeweiligen EU-Mitgliedstaaten zu einem milliardenschweren Markt für eben diese Wirtschaftsprüfungsgesellschaften führen wird. Dieser Interessenkonflikt ist nicht hinnehmbar.

Es bleibt dabei: Staatliche Handlungsfähigkeit erodiert, wenn mögliche Rechtsakte der Europäischen Union in nicht unerheblicher Weise von Unternehmen mit ausgestaltet werden, die sich darüber neue Märkte und Umsätze schaffen können.

Ich hoffe, ich konnte Ihnen unsere kritische Position zur beabsichtigten Einführung der EPSAS näher erläutern und dazu beitragen, eventuelle Missverständnisse auszuräumen.

 

Mit freundlichen Grüßen

Kay Scheller

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