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2019 Sonderbericht - Strukturelle Weiterentwicklung und Ausrichtung der Deutschen Bahn AG am Bundesinteresse

17.01.2019

Symbolgrafik - Bahnreform

Langfassung (pdf)0 Zusammenfassung

0.1

Die Deutsche Bahn AG (DB AG) ist im Zuge der Bahnreform der Jahre 1993 und 1994 als Unternehmen im Alleineigentum des Bundes gegründet worden. Sie ist als integrierter Vertragskonzern organisiert, bei dem Eisenbahninfrastruktur- und Eisenbahnverkehrsunternehmen unter einem Dach geführt werden. Grundlage war eine Verfassungsänderung (Artikel 87e Grundgesetz). Ziel war es, mehr Verkehr auf die Schiene zu verlagern und die Haushaltsbelastung des Bundes in berechenbare Grenzen zurückzuführen.

Der Bund hat sicherzustellen, dass Ausbau und Erhalt des Schienennetzes und die Verkehrsangebote der Eisenbahnen des Bundes auf diesem Schienennetz dem Wohl der Allgemeinheit Rechnung tragen (Gewährleistungsauftrag nach Artikel 87e Grundgesetz). Die Bundesregierung ist auch für die unternehmerische Tätigkeit der DB AG verantwortlich, wie das Bundesverfassungsgericht im November 2017 klargestellt hat (Tz. 1).

0.2
Kernziel "Mehr Verkehr auf die Schiene" nicht erreicht – Marktanteile in Deutschland sinken weiter

Die DB AG hat die angestrebte Verkehrsverlagerung zugunsten der Eisenbahn nicht erreicht. Im Güterverkehr hat der Verkehrsanteil der Eisenbahn seit dem Jahr 1990 trotz Bahnreform weiter abgenommen (Tz. 2.1). Auf dem deutschen Schienenverkehrsmarkt kann sich die DB AG nur schwer behaupten. Zwar hat sie im Personenfernverkehr auf der Schiene kaum Konkurrenz und steigert ihre Fahrgastzahlen in diesem Segment. Jedoch verliert sie im Schienenpersonennahverkehr und im Schienengüterverkehr stetig Marktanteile an eine Vielzahl konkurrierender Eisenbahnunternehmen (Tz. 2.2).

0.3
Ausweitung internationaler und bahnfremder Geschäftstätigkeiten

Parallel hat das Bundesunternehmen DB AG seine Geschäftstätigkeit stark international ausgerichtet und in vielfältige Verkehrssegmente ausgedehnt, die der grundgesetzliche Gewährleistungsauftrag des Bundes nicht umfasst. So betreibt die DB AG über ihr Tochterunternehmen Arriva plc. europaweit Nahverkehr mit Zügen, Bussen und in einigen Städten auch mit Wassertaxen. Ein anderes Tochterunternehmen, die Schenker AG, bietet weltweit Güterverkehrs- und Logistikdienstleistungen zu Lande, zu Wasser und in der Luft an. Letztlich trägt der Bund das wirtschaftliche Risiko dieser Geschäfte. Im Ergebnis ihrer Internationalisierungsstrategie ist die DB AG – und damit der Bund – heute unternehmerisch in mehr als 140 Ländern tätig. Im Ausland erzielt der DB AG-Konzern etwa 43 % seines Umsatzes und rund 73 % seiner Tochterunternehmen haben dort ihren Sitz (Tz. 2.3). Aus der globalen Geschäftstätigkeit der DB AG ergeben sich bislang keine positiven Effekte für die Ertrags- und Finanzlage der Eisenbahn in Deutschland (Tz. 4.1.1).

0.4
Finanzielle Ziele nicht erreicht - DB AG-Konzern ist hoch verschuldet

Auch die finanziellen Ziele der Bahnreform sind verfehlt worden, wie der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) bereits im November 2016 festgestellt hat. Obwohl die öffentliche Hand die DB AG zu Beginn ihrer Geschäftstätigkeit frei von Finanzschulden gestellt und danach fortwährend finanziell unterstützt hat, ist der Konzern derzeit mit fast 20 Mrd. Euro verschuldet – Tendenz steigend. Der Zufluss liquider Mittel aus dem operativen Geschäft der DB AG reicht nicht aus, um die aktuellen und in den nächsten Jahren betriebsnotwendigen Investitionen zu finanzieren (Tz. 3).

0.5
Aktivere Rolle des Bundes als Eigentümer erforderlich

Die beschriebene Fehlentwicklung ist nicht allein Ergebnis der Entscheidungen der DB AG. Vielmehr hat die Bundesregierung durch eigene Entscheidungen und Versäumnisse wesentlich dazu beigetragen. So hat sie

  • die Rahmenbedingungen der unterschiedlichen Verkehrsträger so ausgestaltet, dass es der Eisenbahn erschwert ist, im Wettbewerb Verkehre auf die Schiene zu verlagern,
  • die ausufernde internationale Geschäftstätigkeit des DB AG-Konzerns stets gebilligt statt infrage zu stellen, ob diese mit dem grundgesetzlichen Gewährleistungsauftrag und dem Interesse des Eigentümers Bund im Einklang steht und
  • zugelassen, dass die DB AG regelmäßig Finanzmittel für den Erwerb von Unternehmensanteilen im Ausland oder für „bahnfremde“ Geschäfte eingesetzt hat statt für ihr Kerngeschäft, die Eisenbahn in Deutschland.


Der Bund muss stattdessen aktiv darauf hinwirken, dass das Handeln seines Unternehmens am Bundesinteresse ausgerichtet ist und damit Bundesaufgaben erfüllt werden.

0.6
Fehlende Strategie des Bundes

Der Haushaltsausschuss hat im November 2016 zum Ausdruck gebracht, dass er eine strukturelle Weiterentwicklung des DB AG-Konzerns für erforderlich hält. Die Bundesregierung hat hierzu mehrere Handlungsoptionen aufgezeigt. Sie hat jedoch weder einen konkreten Vorschlag noch eine übergreifende Strategie für ihr weiteres Vorgehen entwickelt. Im Oktober 2018 hat sie dem Bundesrechnungshof mitgeteilt, dass die politische Meinungsbildung noch andauere (Tz. 4.1). Der Bundesrechnungshof bewertet es kritisch, dass sich die Bundesregierung trotz zunehmenden Handlungsdrucks weiterhin passiv verhält. Der Bund muss seiner Rolle als Eigentümer endlich gerecht werden, anstatt die DB AG der weitreichenden Selbststeuerung durch den Konzernvorstand zu überlassen (Tz. 4.2 und 5).

0.7
Empfehlungen

Vor diesem Hintergrund besteht auf mehreren Ebenen Handlungsbedarf für die Bundesregierung:

a)   Die Bundesregierung sollte die Ziele des Bundes definieren, d. h. den grundgesetzlichen Gewährleistungsauftrag „mit Leben füllen“. Dazu gehören neben bahnpolitischen Leitlinien auch eine verkehrsträgerübergreifende Strategie der Bundesregierung (Tz. 6.1).

b)   Auf Grundlage dieser Ziele sollte der Bund über die künftige Struktur der Eisenbahn in Deutschland entscheiden. Das derzeitige Modell des integrierten DB AG-Konzerns ist zu hinterfragen. Hierzu gehört auch die Beantwortung der geschäftspolitischen Frage, welches der beiden Ziele, Gewinnorientierung oder Gemeinwohlverpflichtung, die Eisenbahn des Bundes künftig vorrangig verfolgen soll. Dazu ist es erforderlich, Alternativen und mögliche Rechtsformen vergleichend zu untersuchen und eine „Trennung von Netz und Betrieb“ zu prüfen (Tz. 6.2).

c)   Die Bundesregierung muss für den Bund als Eigentümer der DB AG das Bundesinteresse bestimmen und neu ausrichten. Nicht benötigte Unternehmensteile sollten vollständig verkauft werden. Dies betrifft insbesondere die Arriva plc. und die Schenker AG. Die DB AG kann hierdurch mehrere Milliarden Euro erlösen, ihre eigene Finanzierungskraft für neue Züge u. ä. Investitionen stärken und ihr Geschäft im Sinne des Gewährleistungsauftrages auf die Eisenbahn in Deutschland konzentrieren. Ziel des Bundes muss es sein, die DB AG besser steuern zu können. Hierzu ist es auch notwendig, die starke Aufsplitterung des DB AG-Konzerns in eine Vielzahl von Unternehmenstöchtern zu beseitigen (Tz. 6.3).

d)   Schließlich muss die Bundesregierung für angemessenen gesellschaftsrechtlichen Einfluss sorgen. Hierzu gehört u. a., in einer geeigneten Rechtsform den Unternehmenszweck im Regelwerk klar zu bestimmen und auf eine an den Zielen des Bundes ausgerichtete Geschäftstätigkeit hinzuwirken (Tz. 6.4).

17.01.2019

Symbolgrafik - Bahnreform

Bund nimmt Verantwortung als Alleineigentümer der DB AG nicht wahr

Ziele der Bahnreform in Deutschland nicht erreicht

„Der Bund und die DB AG haben die Kernziele der vor 25 Jahren angestoßenen Bahnreform verfehlt. Gerade im Verhältnis zur Straße kam kaum mehr Verkehr auf die Schiene. Im Güterverkehr liegt der Verkehrsanteil der Eisenbahn sogar niedriger als 1990“, sagte der Präsident des Bundesrechnungshofes Kay Scheller anlässlich der Zuleitung eines Sonderberichts an den Deutschen Bundestag über die strukturelle Weiterentwicklung der Deutschen Bahn AG (DB AG). „Auch die erhoffte finanzielle Entlastung des Bundes ist nicht eingetreten: Obwohl die öffentliche Hand die DB AG fortlaufend in Milliardenhöhe unterstützt, ist das Unternehmen derzeit mit rund 20 Mrd. Euro verschuldet – Tendenz steigend“, so Scheller.

Die Ursachen dieser Fehlentwicklung liegen nicht allein bei der DB AG. Vielmehr hat die Bundesregierung als Alleineigentümerin durch eigene Entscheidungen und Versäumnisse wesentlich dazu beigetragen, dass heute der Schienenverkehr und die DB AG in einer schwierigen Situation sind. Die von ihr gesetzten Rahmenbedingungen für die verschiedenen Verkehrsträger erschweren es der Eisenbahn, im Wettbewerb zu bestehen.

Zudem hat insbesondere das Bundesverkehrsministerium die DB AG weitgehend der Selbststeuerung und Eigenkontrolle überlassen. Es hat tiefgreifende strategische Entscheidungen der DB AG nicht hinterfragt. Beispielsweise hat es die ausufernde internationale Geschäftstätigkeit des Konzerns hingenommen und zugelassen, dass die DB AG regelmäßig Finanzmittel für Auslands- und bahnfremde Geschäfte eingesetzt hat, statt sie für die Eisenbahn in Deutschland zu investieren.

„Während der Bund die DB AG weltweit als Universalkonzern agieren lässt, werden die zentralen Ziele der Bahnreform verfehlt. Hier wird ein Verfassungsauftrag liegen gelassen“, sagte Scheller. Nach dem Grundgesetz muss der Bund sicherstellen, dass Ausbau und Erhalt der Bahninfrastruktur und die Verkehrsangebote der Eisenbahnen des Bundes dem Wohl der Allgemeinheit Rechnung tragen.

Scheller fordert: „Der Bund muss seinen Verfassungsauftrag mit Leben füllen und endlich seine Rolle als Eigentümer der DB AG konsequent wahrnehmen. Dazu muss er auch seine Zurückhaltung gegenüber dem Unternehmen beenden. Es ist nicht nachzuvollziehen, dass der Bund auch zehn Jahre nach dem abgebrochenen Börsengang der DB AG kein Konzept hat, was für eine Bahn und wie viel Bahn er haben möchte.“

Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich, die DB AG strukturell weiterzuentwickeln und stärker am Bundesinteresse auszurichten.

Die Bundesregierung sollte in enger Abstimmung mit dem Deutschen Bundestag die Zielrichtung der Eisenbahn in Deutschland klar definieren. Dazu gehört eine verkehrsträgerübergreifende Strategie, die die ordnungs- und fiskalpolitischen Rahmenbedingungen an der gewünschten Stärkung des Schienenverkehrs ausrichtet.

Diese Zielrichtung bestimmt auch über eine künftige Struktur der Eisenbahn in Deutschland. Hierfür sollte die Bundesregierung mehrere Varianten (Rechtsform, Organisationsmodelle) zum derzeit integrierten DB AG-Konzern vergleichend untersuchen und eine Trennung von Netz und Betrieb prüfen.

Außerdem sollte der Bund für einen vollständigen Verkauf nicht benötigter Unternehmensteile sorgen. Vorrangig kommen hierfür die Arriva plc. sowie die Schenker AG in Betracht. Die DB AG kann durch deren Veräußerung voraussichtlich mehrere Milliarden Euro erlösen und damit ihre eigene Finanzierungskraft steigern.

Für die Zukunft muss die Bundesregierung den Unternehmenszweck der DB AG klar bestimmen und darauf hinwirken, dass die Geschäftstätigkeit an den Zielen des Bundes ausgerichtet ist.

Die DB AG hat in den letzten 15 bis 20 Jahren ihre Geschäftstätigkeiten vor allem international stark ausgeweitet und in vielfältige Verkehrssegmente ausgedehnt (z. B. mit Arriva plc. für europaweiten Nahverkehr oder mit Schenker AG für weltweite Güterverkehrs- und Logistikleistungen). Sie ist zum „global player“ geworden und in rund 140 Ländern unternehmerisch tätig. 73 % der Tochterunternehmen des DB AG-Konzerns haben im Ausland ihren Sitz (513 von 700 Unternehmen).

Im Ausland erzielt der DB AG-Konzern über 43 % seines Umsatzes (18,6 von 42,7 Mrd. Euro). Die Ertrags- und Finanzlage der Eisenbahn in Deutschland hat von der globalen Geschäftstätigkeit der DB AG nicht profitiert. International generierte Gewinne hat die DB AG bislang nicht zur Finanzierung der Eisenbahn in Deutschland verwendet, sondern international reinvestiert. Gleichzeitig können sich die wirtschaftlichen Risiken der weltweiten Geschäfte der DB AG zulasten der Eisenbahn in Deutschland bzw. des Bundes auswirken.

Die finanziellen Herausforderungen der DB AG werden in den nächsten Jahren zunehmen, unter anderem weil sie ihre Zugflotte modernisieren will und Engpässe beim Personal und beim Schienennetz abbauen möchte. Hierfür reicht jedoch der Zufluss liquider Mittel aus dem operativen Geschäft der DB AG nicht aus.

Nachdem der Bundesrechnungshof im Dezember 2018 bereits ein größeres Engagement des Bundes als Zuwendungsgeber bei der Schienenwegefinanzierung angemahnt hat, sieht er in seinem aktuellen Sonderbericht den Bund in der Rolle als Eigentümer der DB AG stärker gefordert.

Symbolgrafik - Bahnreform

Sehr geehrte Damen und Herren,

vor sechs Wochen hatten wir schon einmal das Thema Bahn. Es ging um den Erhalt der Eisenbahninfrastruktur, die laufenden Verhandlungen des Bundes mit der DB AG dazu – und um die künftige Finanzierung. Stichwort LuFV III, die Rolle des Bundes als Zuwendungsgeber, seine Verhandlungsziele – im Sinne eines wirksameren Einsatzes von Bundesmitteln für die Bahninfrastruktur; also, um eine bessere Mobilität auf der Schiene.

Auch heute geht es um Schienenmobilität. Im Mittelpunkt steht aber das Unternehmen Deutsche Bahn AG. Wie nimmt es seinen Auftrag wahr. Da die DB AG im hundertprozentigen Eigentum des Bundes steht, geht es auch wieder um die Rolle des Bundes – diesmal aber als Alleineigentümer der Bahn.

Vor 25 Jahren gründete der Bund die DB AG mit einer grundlegenden Bahnreform mit zwei Kernzielen:

  1. mehr Verkehr sollte von anderen Verkehrsträgern auf die Schiene kommen;
  2. die Haushaltsbelastungen des Bundes durch die Eisenbahnen sollten zurückgeführt werden, in Grenzen gehalten werden.

Hinter diesen Zielen stand und steht ein Verfassungsauftrag, ein Gewährleistungsauftrag des Grundgesetzes. Danach muss der Bund sicherstellen, dass Ausbau und Erhalt der Bahninfrastruktur und die Verkehrsangebote der Eisenbahnen des Bundes dem Wohl der Allgemeinheit Rechnung tragen. Konkret: Die Schiene soll in Deutschland ein zuverlässiger und attraktiver Mobilitätsträger für Personen und Güter sein. Darauf hat der Bund zu achten. Er ist verantwortlich als Alleineigentümer DB AG.

Nach 25 Jahren muss man nun feststellen: Bund und DB AG haben beide Ziele der Bahnreform verfehlt.

Weder kam seit der Reform von anderen Verkehrsträgern mehr Verkehr auf die Schiene, noch wurde der Bundeshaushalt entlastet.

Mehr noch: Die DB AG hat sich seit ihrer Gründung in eine Richtung entwickelt, die eher weg vom Verfassungsauftrag führt als zu ihm hin. Der Verfassungsauftrag ist liegen geblieben. Und der Bund hat tatenlos zugeschaut.

Zu den Verkehrsanteilen:

Im Verhältnis zur Straße kam seit Gründung der DB AG nicht mehr Verkehr auf die Schiene. Im Güterverkehr liegt der Verkehrsanteil der Eisenbahn sogar niedriger als 1990. Betrachtet man allein die Schiene als Verkehrsträger, so sanken dort die Marktanteile der DB AG beim Personennahverkehr und beim Güterverkehr gegenüber ihren Anteilen Anfang der 1990er. Beim Personenfernverkehr ist die DB AG weiterhin Monopolist. Auch hier gab es im Verhältnis zu anderen Verkehrsträgern keine Trendwende zugunsten der Eisenbahn.

Zu den Finanzen:

Die DB AG ist größter Zuwendungsempfänger des Bundes. 2017 erhielt sie 6,7 Mrd. Euro Investitionszuschüsse für das deutsche Schienennetz.

Für den Nahverkehr in Deutschland wurde sie 2017 mit 4,7 Mrd. Euro subventioniert, für den Nahverkehr in anderen europäischen Ländern erhielt sie über Arriva etwa 2 Mrd. Euro. 2017 waren somit fast 15 % der gesamten Konzernerträge staatlicher Herkunft.

Zudem gewährte ihr der Bund 2017 eine Kapitalhilfe von 1 Mrd. Euro und verzichtete auf Dividenden in Höhe von 1,4 Mrd. Euro. Die Belastungen des Bundeshaushalts sind also weiterhin hoch.

Gleichzeitig hat sich die DB AG seit Gründung mit fast 20 Mrd. Euro verschuldet – Tendenz steigend. Obwohl sie schuldenfrei gegründet wurde.

Zur strategischen Ausrichtung:

Die DB AG hat sich in den letzten 15 Jahren auf eine Teilprivatisierung vorbereitet, die bereits vor 10 Jahren gescheitert ist. Statt sich auf das Gemeinwohl zu konzentrieren, auf ihren Mobilitätsauftrag in Deutschland, hat sie sich stark international in verschiedenen Verkehrssegmenten engagiert.

Sie ist zum „global player“ geworden und in rund 140 Ländern unternehmerisch tätig – nicht selten in bahnfremden Feldern. 73 % der Tochterunternehmen des Konzerns haben ihren Sitz im Ausland. Das sind 513 von 700 Unternehmen. Fast die Hälfte seines Umsatzes erzielt der Konzern im Ausland. Vier von zehn Mitarbeitern arbeiten im Ausland.

Beispielhaft für diese Entwicklung steht der Kauf vormals börsennotierter Konzerne wie Stinnes/Schenker in 2002. Über die Schenker AG betreibt der Bund riesige Logistikkapazitäten und transportiert damit weltweit Waren aller Art.

Ein anderes Beispiel ist der Erwerb von Arriva im Jahr 2010. Hier engagiert sich der Bund mittelbar im Regionalverkehr in weiten Teilen Europas – dazu gehören auch Wassertaxen.

Aus dieser globalen Geschäftstätigkeit ergeben sich jedoch keine positiven Effekte für die Ertrags- und Finanzlage der Eisenbahn in Deutschland. Die Gewinne verbleiben im Ausland und werden dort in die weltweite Expansion des Konzerns investiert. Von diesem internationalen Wachstum profitiert das heimische Kerngeschäft bislang nicht, obwohl dieses ja Ausgangspunkt und Kernaufgabe des Unternehmens ist.

Mehr noch: Alle unternehmerischen Risiken des internationalen Geschäfts liegen beim Bund und können sich zu Lasten der Eisenbahn in Deutschland auswirken. Außerdem bindet das internationale Geschäft erhebliche Managementkapazitäten, die dringend für die Lösung der Probleme im heimischen Geschäftsbereich benötigt würden.

Dazu kommen auch Fehlinvestitionen in Deutschland. Beispiel Stuttgart 21. Hierfür werden nach bisherigen Schätzungen mehr als 5 Mrd. Euro Eigenmittel der DB AG verausgabt – für ein Projekt, dessen Wirtschaftlichkeit nicht gegeben ist.

Durch derartige Verlagerungen und fragwürdige Unternehmens- und Investitionsentscheidungen fehlen die Mittel im heimischen Kerngeschäft, um den Betrieb der Eisenbahn zu sichern und weiterzuentwickeln. So ist die DB AG seit dem Jahr 2017 nicht mehr in der Lage, mit dem Mittelzufluss aus dem operativen Geschäft die Investitionen zu finanzieren, die für den Betrieb notwendig sind.

Anstatt also dem Ziel einer zuverlässigen und attraktiven Schienenmobilität in Deutschland näher zu kommen, hat sich die DB AG davon entfernt. Dass die Leistungen der DB AG im Kerngeschäft in Deutschland immer schlechter werden, dafür gibt es zahlreiche Hinweise:

  • Pünktlichkeit: weniger als drei von vier Fernverkehrszügen sind pünktlich.
  • Zugflotte und qualifiziertes Personal für den Betrieb sind nur eingeschränkt verfügbar.
  • Das Schienennetz stößt an seine Kapazitätsgrenzen und ist in weiten Teilen marode.
  • Der Schienengüterverkehr und das deutsche Regionalverkehrsgeschäft der DB AG stagnieren.


Es stellt sich die Frage: Was machte, was macht der Eigentümer? Wo ist der Bund?

Er lässt gewähren, lässt die DB AG weltweit als Universalkonzern agieren, füllt seine Rolle als Eigentümer und aufsichtsführende Instanz nicht aus. Und: Der Bund positioniert sich nicht. Keine klare Aussage, ob sich die DB AG nun gewinnorientiert oder doch gemeinwohlorientiert ausrichten soll. Dies ist ein weiteres Beispiel für die Untätigkeit der Bundesregierung. Dabei ist der Verfassungsauftrag eindeutig.

Auch die Verantwortung des Bundes ist eindeutig. Darauf hat das Bundesverfassungsgericht Ende 2017 klar hingewiesen: Der Bund trägt auch die Verantwortung für die unternehmerische Tätigkeit der DB AG – jetzt und in der Vergangenheit.

Der Bund muss jetzt Klarheit schaffen. Dabei reicht es nicht aus, dass sich die Bundesregierung in den Medien unzufrieden mit der Leistung der DB AG zeigt. Der Bund muss jetzt seinen Verfassungsauftrag mit Leben füllen und endlich seine Rolle als Eigentümer der DB AG konsequent wahrnehmen. Dazu muss er sagen, was für eine Bahn und wie viel Bahn er haben möchte.

Es ist höchste Eisenbahn – und zwar für den Bund. Er muss

  • sich klar positionieren, sagen, was er will,
  • in diesem Sinne muss er die DB AG strukturell weiterentwickeln,
  • wir empfehlen dem Bund dringend, Antworten zu finden auf zentrale Fragen, wie z. B.
    • zu seiner Rolle als Eigentümer,
    • zur mittel- und langfristigen Strategie der DB AG, zu ihren Geschäftsfeldern, zum Auslandsgeschäft,
    • zu möglichen Verkäufen,
    • aber auch dazu, welches das beste Organisationsmodell für die DG AG sein könnte.


Zu diesen grundsätzlichen Fragen muss Klarheit bestehen, wenn das Ziel einer attraktiven und zuverlässigen Schienenmobilität in Deutschland erreicht werden soll.

Eine Mobilität, die Verfassungsauftrag ist – und die nicht zuletzt angesichts der Klimaziele von zentraler Bedeutung ist.

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