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2019 Sonderbericht - Feststellungen zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Bundes – Zeit der anstrengungslosen Konsolidierung geht zu Ende

22.10.2019

Symbolbild - finanzwirtschaftliche Entwicklung

Zusammenfassung
Langfassung (pdf)Die Feststellungen zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Bundes hat der Große Senat des Bundesrechnungshofes am 23. September 2019 beschlossen. Zugrunde lag der Haushalts- und Planungsstand bis Mitte September 2019. Die Feststellungen wurden um die am 2. Oktober 2019 von der Bundesregierung beschlossene Ergänzung des Entwurfs des Bundeshaushaltsplans 2020 aktualisiert. Die Ergänzung enthält die finanziellen Auswirkungen des Klimaschutzprogramms der Bundesregierung. Eine inhaltliche Bewertung der klimapolitischen Entscheidungen erfolgt zu einem späteren Zeitpunkt.

Nach fortwährender Aufwärtsentwicklung seit dem Jahr 2010 soll sich das Wirtschaftswachstum im Jahr 2019 etwas verlangsamen. Nachdem die deutsche Wirtschaft im Jahr 2017 um real 2,2 % des Bruttoinlandprodukts (BIP) und im Jahr 2018 um 1,4 % des BIP gewachsen ist, erwartet die Bundesregierung für das Jahr 2019 ein Wachstum von 0,5 % des BIP. Für das Jahr 2020 wird ein Anstieg von 1,5 % des BIP und für den Finanzplanungszeitraum bis zum Jahr 2023 von jährlich 1,2 % des BIP zugrunde gelegt. Die abgeschwächte Konjunkturdynamik hat Auswirkungen auf den Bundeshaushalt, allerdings in einem überschaubaren Umfang. Die Steuereinnahmen sollen weiter steigen, jedoch geringer als in den letzten Jahren. Die Arbeitsmarktausgaben bleiben angesichts der weiterhin stabilen Beschäftigungslage auf niedrigem Niveau. Die historisch niedrigen Refinanzierungskosten unterstützen auch im neuen Finanzplan das Ziel ausgeglichener Haushalte.

Vor diesem Hintergrund ist die Bundesregierung in der Lage, mit dem Regierungsentwurf 2020 zum sechsten Mal in Folge einen Haushaltsplan vorzulegen, der ohne Nettokreditaufnahme in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen ist. Im Finanzplanungszeitraum ist ebenfalls keine Nettokreditaufnahme vorgesehen. Dieses planerische Szenario soll im Wesentlichen durch den Einsatz der Asylrücklage, der Auflösung von Globalen Mindereinnahmen sowie der Ausbringung Globaler Minderausgaben erreicht werden. Konkrete Konsolidierungsmaßnahmen sind nicht vorgesehen. Die Ausgabenlinie bleibt expansiv (vgl. Nr. 1.1).

So werden die finanziellen Aufwendungen vor allem im Sozialbereich sowie zur Unterstützung von Länderaufgaben weiter steigen. Neue Leistungen wie das Baukindergeld und die Maßnahmen aus den Rentenpaketen belasten den Bundeshaushalt sowie die Rentenkasse nachhaltig. Die vom Bundesrechnungshof mehrfach geforderte umfassende kritische Bestandsaufnahme vor allem bei den Subventionen fehlt nach wie vor.

In den letzten Jahren hat der Bund haushaltsrelevante Finanzierungen in erheblichem Umfang in Sondervermögen verlagert. Die Tendenz zu einer Veranschlagung und Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln außerhalb des Kernhaushalts in Sondervermögen ist ungebrochen. Eine Folge hiervon ist, dass die Zuweisungen aus dem Haushalt an die Sondervermögen im laufenden Jahr zwar als Ist-Ausgaben gebucht, die hiermit finanzierten Maßnahmen aber regelmäßig erst Jahre später durchgeführt und abgerechnet werden. Hierdurch werden neben der Jährlichkeit weitere wesentliche Haushaltsgrundsätze wie Einheit, Vollständigkeit, Fälligkeit und Klarheit beeinträchtigt (vgl. Nr. 1.2).

Ein Haushaltsausgleich ohne neue Schulden ist kein Selbstzweck. Der Verzicht auf neue Schulden unterstützt dauerhaft tragfähige Finanzen. Diese werden für die Bewältigung anstehender Herausforderungen benötigt. Der Haushaltsentwurf 2020 und der neue Finanzplan bis zum Jahr 2023 tragen diesem Ziel allerdings nur in begrenztem Umfang Rechnung.

Vor allem im Bereich der Bund-Länder-Finanzbeziehungen hat der Bund quasi eine fiskalische Allzuständigkeit akzeptiert, diese sogar zum Teil selbst vorangetrieben. Die vom Grundgesetz vorgegebene föderale Trennung der Aufgaben- und Finanzierungskompetenz der staatlichen Ebenen wurde weitgehend aufgegeben. Die mit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 bezweckte Stärkung der finanzpolitischen Eigenverantwortung der Länder wurde mit den Verfassungsänderungen aus dem Jahr 2017 und vom März 2019 durch eine zentrale Mitfinanzierung ersetzt. Alle wesentlichen Aufgabenbereiche der Länder und Kommunen werden mittlerweile durch Bundesmittel alimentiert – seien es Kindertagesstätten, Kindergärten, Schulen, Hochschulen, der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV), Kommunalinvestitionen, Sozialhilfe, innere Sicherheit, Flüchtlingshilfen oder der soziale Wohnungsbau. Über Jahre zu beobachtende unzureichende Aufgabenerfüllung der Länder wie im sozialen Wohnungsbau oder bei der Bildungsinfrastruktur belohnt der Bund durch zusätzliche Mittel. Nunmehr wird verlangt, dass der Bund den Ländern auch bei der Tilgung der kommunalen Altschulden hilft.

Die Folge ist ein – im Grundgesetz so nicht angelegtes – unübersichtliches Kompetenz- und Finanzierungsgemenge. Zudem führt dies zu einer Auflösung klarer Verantwortlichkeiten und beeinträchtigt die demokratische Sanktionierung politischer Entscheidungen. Auch die vom Grundgesetz geforderte regelmäßige Berechnung und Anpassung der steuerlichen Deckungsquoten von Bund und Ländern findet nicht statt. Im Rahmen der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen im Jahr 2017 haben die Länder darauf verzichtet, ihre eigenen steuerlichen Einnahmemöglichkeiten zu erweitern. Stattdessen haben sie sich in eine noch stärkere finanzielle Abhängigkeit vom Bund begeben. Ohne eigene Verantwortung für die Gestaltung der Einnahmen ist eine eigenständige Politik auf Dauer aber kaum möglich.

Mit den letzten Grundgesetzänderungen wurden außerdem neue Steuerungs- und Kontrollrechte des Bundes für die Bundesverwaltung und den Bundesrechnungshof implementiert. Ob diese ausreichen, eine zeitnahe, zweckgemäße und wirtschaftliche Verwendung der an die Länder und Kommunen gewährten Mittel zu gewährleisten, ist offen. Nach den bisherigen Prüfungserkenntnissen des Bundesrechnungshofes z. B. zur Umsetzung des Hochschulpaktes oder der Regionalisierung des ÖPNV ist davon auszugehen, dass hier Defizite bestehen. Vom Bund zur Verfügung gestellte Mittel setzen die Länder teilweise erst mit jahrelanger Verzögerung für die intendierten Zwecke ein (vgl. Nr. 2.1).

Erhebliche Hilfen leistet der Bund seit dem Jahr 2015 an Länder und Gemeinden für die Aufnahme und Integration von Asylsuchenden und Flüchtlingen. Dies erfolgt vor allem über die durchaus großzügige Bereitstellung zusätzlicher Umsatzsteueranteile. Gesamtstaatlich gesehen hat Deutschland innerhalb der Europäischen Union eine führende Position bei der Aufnahme von Flüchtlingen eingenommen – nicht zuletzt bedingt durch seine wirtschaftliche Leistungskraft. Aufgrund der zurückgehenden Flüchtlingszahlen haben sich die Mittel hierfür stabilisiert, allerdings auf einem hohen Niveau (vgl. Nr. 2.2).

Der Bund sollte über seine vielfältigen Aktivitäten zugunsten der Unterstützung von Kernaufgaben der Länder und Kommunen seine eigenen Aufgaben nicht vernachlässigen. Die insgesamt bestehenden Herausforderungen erfordern finanzwirtschaftlich nachhaltige Lösungsansätze.

Dies betrifft insbesondere den demografischen Wandel, der den Bundeshaushalt bereits auf mittelfristige Sicht fordern wird. So steigen die Ausgaben für die Alterssicherung im Bereich der Rente bis zum Jahr 2023 deutlich an. Das Rentenpaket aus der 18. Wahlperiode sowie weitere Leistungsverbesserungen aus der laufenden Wahlperiode wirken belastungserhöhend. Dies betrifft insbesondere die Mütterrente II. Die geplante Einführung einer Grundrente – ggf. ohne Bedürftigkeitsprüfung – würde die Ausgaben deutlich erhöhen. Nach dem Gesetz über Leistungsverbesserungen und Stabilisierung in der gesetzlichen Rentenversicherung soll der Beitragssatz bis zum Jahr 2025 auf höchstens 20 % steigen. Ferner soll die Rente in diesem Zeitraum auf dem heutigen Niveau von 48 % des durchschnittlichen Einkommens verbleiben. Bei dieser doppelten Haltelinie drohen zumindest für den Zeitraum ab dem Jahr 2025 Zusatzbelastungen für die Rentenversicherung und damit für den haushaltsfinanzierten Bundeszuschuss.

Ob der bisherige Bundeszuschuss an die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) als Finanzierungsgrundlage auf lange Sicht ausreicht, bleibt abzuwarten. Diese Frage betrifft verstärkt die soziale Pflegeversicherung, die gegenwärtig keinen Bundeszuschuss erhält. Gerade in der Altenpflege wachsen die Herausforderungen von Jahr zu Jahr, ohne dass der Bund bislang eine steuerfinanzierte Unterstützung in Aussicht gestellt hat. Es bleibt zu hoffen, dass die von der Bundesregierung eingesetzte Kommission „Verlässlicher Generationenvertrag“ auf diese Fragen überzeugende Antworten geben kann (vgl. Nr. 2.3).

Die öffentlichen Investitionen in die verkehrliche, digitale und bildungsbezogene Infrastruktur werden im Haushaltsentwurf 2020 und im Finanzplan auf einem gegenüber früheren Jahren erhöhten Niveau verstetigt. Nicht zuletzt wegen langwieriger Planungs- und Genehmigungsverfahren fließen die Mittel jedoch nur stockend ab. Die Investitionsquote, also der Anteil der Investitionen am Haushaltsvolumen, verharrt insgesamt weiterhin deutlich unterhalb des Anteils der Sozialausgaben. Eine mit der Pkw-Infrastrukturabgabe geplante stärkere Nutzerfinanzierung von Verkehrsinvestitionen hat der Europäische Gerichtshof wegen Verstoßes gegen Unionsrecht gestoppt (vgl. Nr. 2.4).

Der Abbau des Solidaritätszuschlags soll nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung erst im Jahr 2021 beginnen, obwohl der Grund für seine Einführung mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II zum Ende 2019 wegfallen wird. Die Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab dem Jahr 2020 schafft eine finanzverfassungsrechtliche Normallage, die andere Finanzierungsinstrumente als eine Ergänzungsabgabe zur fiskalischen Bedarfsdeckung erfordert. Gleichwohl soll der Solidaritätszuschlag teilweise – d. h. mit etwa der Hälfte seines bisherigen Aufkommens – über den Finanzplanungszeitraum hinaus erhoben werden. Während der überwiegende Teil der Steuerpflichtigen ganz entlastet wird, sollen die Steuerpflichtigen mit höheren Einkommen sowie die körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen ohne Einschränkungen den Solidaritätszuschlag weiter entrichten. Durch die vorgesehene Einführung von Freigrenzen würde die Progressionswirkung der Einkommensteuer erheblich verschärft. Dies birgt hohe verfassungsrechtliche Risiken. Sollte die vorgesehene Regelung einer verfassungsgerichtlichen Prüfung nicht standhalten, drohen milliardenschwere Steuererstattungen, für die im Finanzplan keine Vorsorge getroffen ist (vgl. Nr. 2.5).

Keine ausreichende Vorsorge enthält der Finanzplan zur Erreichung internationaler Quotenziele innerhalb des NATO-Verbundes (NATO-Quote) sowie der Entwicklungszusammenarbeit (ODA-Quote). Bei der NATO-Quote klafft im Jahr 2023 ein erhebliches Planungsloch, um im Haushalt 2024 bei den verteidigungspolitischen Leistungen zumindest eine Quote von 1,5 % des BIP zu erreichen. Eine weitere Annäherung an die ursprünglich in Aussicht gestellten 2,0 % des BIP würde noch erheblich höhere Planungsansätze erfordern. Auch bei der ODA-Quote reichen die Finanzplanungszahlen nicht aus, um die Zielmarge von 0,7 % des BIP zu erfüllen (vgl. Nr. 2.6).

Das Volumen der Globalen Minderausgaben hat sich im Haushaltsentwurf 2020 und im Finanzplan deutlich erhöht. Globale Minderausgaben signalisieren, dass das Parlament sein Budgetrecht nicht vollständig ausschöpft, sondern teilweise an die Exekutive abtritt. Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, in den Haushaltsberatungen das Volumen der Globalen Minderausgaben durch konkrete Kürzungen bei den Einzelansätzen zu verringern. Diese Empfehlung gilt auch für die Fortschreibung des Finanzplans im nächsten Jahr (vgl. Nr. 2.7).

Auf europäischer Ebene wird der Bund auf mittel- und langfristige Sicht mit finanziellen Herausforderungen konfrontiert werden. Hierzu gehören die Abwicklung der Hilfen zur Bekämpfung der europäischen Staatsschuldenkrise, die Folgen des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union (Brexit) und der neue siebenjährige Finanzrahmen für den EU-Haushalt im Zeitraum von 2021 bis 2027. Weitere finanzielle Belastungen könnten sich aus der Reform des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ergeben. Der ESM wird ausgebaut und insbesondere mit zusätzlichen Ermächtigungen für Hilfsmaßnahmen auf dem Bankensektor ausgestattet. Zudem wird der Zugang zu ESM-Mitteln erleichtert. In der Gesamtschau dürfte die Reform dazu führen, dass die finanziellen Ressourcen des ESM stärker beansprucht, Ausfallrisiken steigen und Fehlanreize begünstigt werden (vgl. Nr. 2.8).

Jenseits des Finanzplanungszeitraums, der ohnehin schon durchweg mit bestehenden Verpflichtungen belastet ist, muss der Bund hohe finanzielle Leistungen schultern, die er im Kontext des beschlossenen Ausstiegs aus der Braunkohleverstromung zugesagt hat. Ferner könnte die kerntechnische Entsorgung zu einem Risiko für den Bundeshaushalt werden, wenn die in den öffentlich-rechtlichen Fonds zur Finanzierung der kerntechnischen Entsorgung eingezahlten Mittel nicht ausreichen (vgl. Nr. 2.9).

Diese Herausforderungen werden sich nicht von selbst auflösen, sondern müssen durch eine aktive finanzwirtschaftliche Strategie bewältigt werden. Die Fortsetzung einer Finanzpolitik nach dem Gießkannenprinzip wäre kontraproduktiv. Sie muss abgelöst werden durch Schwerpunktsetzungen auf zukunftsbezogene Aufgaben. Zudem ist darauf zu achten, Haushaltsspielräume für eine finanzwirtschaftliche Gestaltung in den nächsten Jahren zu erhalten bzw. zu eröffnen. Ein vielversprechender Weg wäre, die zahlreichen steuerlichen Vergünstigungen für verschiedene Interessengruppen endlich einer kritischen Überprüfung zu unterziehen. Die Bundesregierung hat sich in ihren subventionspolitischen Leitlinien zwar zu regelmäßigen kritischen Prüfungen auch unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit verpflichtet. Sie beschränkt diese Selbstverpflichtung allerdings auf die im Subventionsbericht enthaltenen Maßnahmen. Im Ergebnis hat ein Subventionsabbau nicht einmal ansatzweise stattgefunden. Im Gegenteil: Mit dem Gesetz zur steuerlichen Förderung des Mietwohnungsneubaus und dem Gesetzentwurf zur steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung werden aktuell neue Subventionstatbestände geschaffen (vgl. Nr. 2.10).

Die für die Schuldenregel relevante strukturelle Kreditaufnahme bleibt im Finanzplanungszeitraum bis zum Jahr 2023 unter der zulässigen Obergrenze von maximal 0,35 % des BIP. Der seit Einführung der Schuldenregel im Jahr 2011 zu beobachtende Rückgang der Neuverschuldung beruht im Wesentlichen auf dem günstigen gesamtwirtschaftlichen Umfeld und den niedrigen Zinsen. Die eigentliche Bewährungsprobe für die Schuldenbremse steht erst bevor. So wird im Haushaltsentwurf 2020 der Spielraum zur oben angeführten Obergrenze geringer, da eine positive Konjunkturkomponente den Neuverschuldungsspielraum einschränkt. Ferner ist der Mittelabfluss aus einigen Sondervermögen zu berücksichtigen, der zu einem negativen Finanzierungssaldo führt. Es ist ein Verdienst der Schuldenregel, dass sie die begrenzten finanzwirtschaftlichen Spielräume offenlegt.

Der Haushaltsentwurf 2020 sieht im Kernhaushalt keine Nettokreditaufnahme vor. Hierzu trägt insbesondere die Entnahme aus der Asyl-Rücklage von 9,2 Mrd. Euro bei. Zudem sollen die Ausgaben im Sondervermögen Energie- und Klimafonds (EKF) vor allem durch eine Entnahme von 6,0 Mrd. Euro aus der EKF-Rücklage gedeckt werden. Unter Einbeziehung der geschätzten Finanzierungssalden innerhalb der Sondervermögen EKF, Aufbauhilfefonds, Kommunalinvestitionsförderungsfonds, Digitale Infrastruktur und Ganztagsschulen beträgt die schuldenregelrelevante Nettokreditaufnahme 6,2 Mrd. Euro. Die Asyl-Rücklage wurde aus Finanzierungsüberschüssen der Haushalte 2015 bis 2018 gebildet und hatte zum Jahresende 2018 ein Volumen von 35,2 Mrd. Euro. Im Haushaltsplan 2019 ist eine Entnahme von 5,5 Mrd. Euro veranschlagt. Der verbleibende Rest soll in den Haushalten 2021 und 2022 die für den Haushaltsausgleich notwendigen Kredite abdecken. Diese werden auf die nach der Schuldenregel zulässige Obergrenze nicht angerechnet. Im Ergebnis wird hierdurch die „schwarze Null“ im Finanzplanungszeitraum gehalten. Kredite zur Deckung der Entnahmebeträge und der negativen Finanzierungssalden in den Sondervermögen müssen zwar aufgenommen werden, sind allerdings nicht NKA-relevant. Konsolidierungserfordernisse werden hierdurch überdeckt. Als Konsequenz bleibt für eine dauerhafte Tilgung von Altschulden – über den etwaigen Bundesbankgewinn über 2,5 Mrd. Euro hinaus – kein Platz: Aufgrund der Rücklagenzuführungen in den Haushaltsjahren 2015 bis 2018 konnten die Schulden des in der Wirtschafts- und Finanzkrise (2009) errichteten Sondervermögens „Investitions- und Tilgungsfonds“ von derzeit noch rund 19 Mrd. Euro trotz der konjunkturell guten Lage nicht getilgt werden (vgl. Nr. 3.1).

Überlegungen dahingehend, die Schuldenregel zu ändern, um investive Ausgaben über Kredite finanzieren zu können, sind nicht zielführend. Wie die Ausgabenentwicklung seit Einführung der Schuldenregel im Jahr 2011 belegt, können Investitionen innerhalb des geltenden verfassungsrechtlichen Schuldenreglements verstärkt werden. Es ist letztlich die Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers, im Rahmen der Schuldenregel die haushaltspolitischen Prioritäten zu setzen. Öffnungsklauseln im Grundgesetz zugunsten einer Privilegierung bestimmter Ausgaben bedarf es hierzu nicht (vgl. Nr. 3.2).

Seit dem Haushaltsjahr 2012 stellt die Bundesregierung den Entwurf des Bundeshaushalts und den Finanzplan im Top-Down-Verfahren auf. In Ergänzung hierzu werden seit dem Haushaltsaufstellungsverfahren 2016 themenbezogene Haushaltsanalysen berücksichtigt. Im Zuge des Aufstellungsverfahrens 2020/2021 soll eine „Spending Review“ zum Thema „Weiterbildung, Wiedereinstieg und Existenzgründung“ durchgeführt werden. Der Bundesrechnungshof ist bereit, diese Wirkungsanalyse – wie in den Vorjahren – beratend zu begleiten (vgl. Nr. 4.2).

Bei den Sozialausgaben rechnet die Bundesregierung ungeachtet der günstigen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung mit einem weiteren Anstieg. Nach dem Haushaltsentwurf 2020 entfallen auf sie 183,9 Mrd. Euro. Das ist mehr als die Hälfte des Haushaltsvolumens. Bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums im Jahr 2023 sollen die Sozialausgaben auf 198 Mrd. Euro steigen. Auf dieser Planungsbasis wächst die Sozialausgabenquote dann auf fast 53 %. Ausgabensteigernd wirken hier vor allem die Bundesleistungen an die Rentenversicherung. Auch die Mittel zur Entlastung von Kommunen bei der Sozialhilfe tragen zu dieser hohen Gesamtsumme bei. Die Erhöhungen beim Kindergeld und Kinderfreibetrag sind hierbei nicht einbezogen, da sie als Mindereinnahmen bei der Lohn- und Einkommensteuer erfasst werden. Das Gleiche gilt für die Umsatzsteuerzuweisungen an die Länder für soziale Zwecke. Die Investitionsquote verharrt im Finanzplanungszeitraum auf einem Niveau unterhalb von 11 % (vgl. Nr. 5.1).

Die Leistungen des Bundes an die Rentenversicherung machen den Hauptteil der Sozialausgaben aus. Diese Bundesleistungen sollen von 98,0 Mrd. Euro (2019) auf 115,7 Mrd. Euro (2023) steigen. Sie würden dann 30,8 % des Haushaltsvolumens abdecken (2019: 27,5 %). Hierbei ist die ab dem Jahr 2021 vorgesehene Zuführung von jährlich 2,0 Mrd. Euro in eine Rücklage „Demografievorsorge Rente“ noch nicht enthalten. Allein der Renten-Ausgabensektor übersteigt die veranschlagten Investitionen um fast das Dreifache (vgl. Nr. 5.2).


Die nach wie vor stabile Lage auf dem Arbeitsmarkt hat sowohl den Bundeshaushalt als auch den Haushalt der Bundesagentur für Arbeit spürbar entlastet. Als Folge ist der Arbeitslosenbeitrag ab 1. Januar 2019 um 0,5 Prozentpunkte auf 2,5 % gesenkt worden. Der Trend niedriger Arbeitsmarktausgaben soll sich im Haushaltsentwurf 2020 und im Finanzplan trotz zusätzlicher Aufwendungen für die Arbeitsmarktförderung fortsetzen. Bis zum Jahr 2023 wird nur mit einem geringen Anstieg gerechnet (vgl. Nr. 5.3).

Der jährliche Zuschuss des Bundes über den Gesundheitsfonds an die GKV bleibt mit 14,5 Mrd. Euro auf hohem Niveau. Die Finanzlage im Gesundheitsfonds und bei den gesetzlichen Krankenkassen ist stabil. In einigen Bereichen der Krankenversorgung sind allerdings höhere Ausgaben zu verzeichnen – nicht zuletzt aus Gründen der demografischen Entwicklung. Bislang konnte der Aufwuchs durch die gute Lage bei den Beitragseinnahmen und den Bundeszuschuss aufgefangen werden. Der Finanzbedarf gerade für die großen Kostenblöcke – die stationäre und ambulante ärztliche Versorgung sowie die Arzneimittel – dürfte sich aber rasch erhöhen. Folglich wird der Finanzierungsdruck auf den Bundeshaushalt steigen. Ob dann der bislang gewährte Bundeszuschuss zur pauschalen Abgeltung der Aufwendungen der Krankenkassen für versicherungsfremde Leistungen ausreicht, ist fraglich. Bislang liegt dem Bundeszuschuss keine nachvollziehbare Berechnung der versicherungsfremden Leistungen innerhalb der GKV zugrunde (vgl. Nr. 5.4).

Bei den Zinsausgaben profitiert der Bundeshaushalt seit Jahren von unverändert günstigen Refinanzierungsbedingungen. Dies zeigt sich an den erheblich geringeren Zinsausgaben gegenüber früheren Finanzplanungen: Für den Zeitraum 2014 bis 2022 beläuft sich die planerische Entlastung auf insgesamt 130,5 Mrd. Euro. Die Zinssteuerquote, also der Anteil der Steuereinnahmen, der für Zinsausgaben benötigt wird, bewegt sich auf einem historisch niedrigen Niveau. Sie fällt zum Ende des Finanzplans auf unter 5 % (2023). Dieser Wert liegt unterhalb der Quote des Jahres 1976 – allerdings bei einer etwa dreieinhalbmal so hohen Schuldenstandsquote. Das Zinsänderungsrisiko bleibt angesichts jährlicher Bruttokreditaufnahmen von durchschnittlich 224 Mrd. Euro im Finanzplanungszeitraum hoch (vgl. Nr. 5.5).

Nach der Steuerschätzung vom Mai 2019 wird mit einem wachsenden Steuervolumen für alle öffentlichen Haushalte gerechnet, wenn auch nicht mehr in dem Umfang wie in den letzten Jahren. Die Steuereinnahmen sollen im Zeitraum 2020 bis 2023 um etwa 9 % steigen. Wenn durchgreifende Steuerentlastungsmaßnahmen ausbleiben, könnte die Steuerquote bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums auf 23,0 % des BIP wachsen. Bei Berücksichtigung des vorgesehenen teilweisen Abbaus des Solidaritätszuschlags läge sie bei 22,8 % des BIP. Dies ist gegenüber der Steuerquote des Jahres 2017 mit 22,4 % des BIP nochmals ein Anstieg von 0,6 bzw. 0,4 Prozentpunkten oder rund 24 bzw. 16 Mrd. Euro. Diese Mehreinnahmen fließen allerdings zu einem immer geringeren Maße dem Bund zu. Grund dafür ist die fortschreitende Zuweisung von Umsatzsteueranteilen an Länder und Kommunen sowie der vorgesehene Teilabbau des Solidaritätszuschlags. Die für diesen Teilabbau im Finanzplan vorgesehenen Planungsreserven sind außerhalb der Steuereinnahmen veranschlagt. Dadurch werden die Steuereinnahmen in den Finanzplanungsjahren 2021 bis 2023 zu hoch ausgewiesen.

Die steuerlichen Abführungen an die Europäische Union dürften sich ab dem Jahr 2021 aufgrund des Brexit und des neuen EU-Finanzrahmens gegenüber der Steuerschätzung merklich erhöhen. Nach dem Finanzplan steigen sie von 36,3 Mrd. Euro im Haushalt 2019 auf 46,0 Mrd. Euro im Haushalt 2023 (einschließlich Zölle). Ob dies ausreicht, werden die Verhandlungen um den EU-Finanzrahmen 2021 bis 2027 zeigen. Die schon vor Jahren (2012) geplante Einführung einer Finanztransaktionssteuer lässt weiter auf sich warten. Nach langjährigen Beratungen auf europäischer Ebene ist eine Einigung noch nicht in Sicht (vgl. Nr. 6.1).

Als Ergebnis der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen werden die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im vertikalen Finanzausgleich deutlich wachsen – von 7,7 Mrd. Euro im Haushalt 2019 auf mehr als 10,3 Mrd. Euro im Haushaltsentwurf 2020. Bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums wird der Aufwuchs der BEZ auf 11,5 Mrd. Euro geschätzt. Darüber hinaus verzichtet der Bund ab dem Jahr 2020 auf Umsatzsteueranteile von jährlich 4 Mrd. Euro zugunsten der Länder (vgl. Nr. 6.2).

Die Verschuldung des Bundes einschließlich seiner Extrahaushalte wird bis zum Jahresende 2019 voraussichtlich gegenüber dem Vorjahr erneut leicht sinken. Sie wäre damit seit dem Jahr 2014 durchgängig rückläufig. Die Schulden, die der Bund zur Bewältigung der Wirtschafts- und Finanzmarktkrise von der Kreditwirtschaft übernommen hat, bestehen fort, wenn auch in einem geringeren Umfang. In welchem Maße diese Verpflichtungen den Schuldenstand dauerhaft erhöhen, wird erst feststehen, wenn alle Unterstützungsmaßnahmen jenseits des aktuellen Finanzplanungszeitraums abgewickelt sind (vgl. Nr. 7).

Außer den im Haushaltsgesetz enthaltenen Gewährleistungsermächtigungen hat der Bund Garantiezusagen zugunsten der europäischen Rettungsschirme gegeben. Diese dienen der Absicherung der Hilfsmaßnahmen zugunsten einiger Länder des Euroraums. Bislang haben sich hieraus keine nachhaltigen Belastungen für den Bund ergeben. Ob dies so bleibt, hängt davon ab, ob es insbesondere Griechenland als Hauptempfänger der Hilfen gelingen wird, den eingeschlagenen Reformkurs fortzusetzen und die gewährten überwiegend langfristigen und niedrig verzinsten Darlehen an die Rettungsschirme zurückzuzahlen (vgl. Nr. 8).

Die bei und nach Einführung der gemeinsamen europäischen Währung beschlossenen Regelwerke sollen tragfähige öffentliche Finanzen und Strukturreformen in den Mitgliedstaaten des Euroraums sowie in den übrigen EU-Ländern fördern. Im Zentrum stehen hier der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie der Fiskalvertrag.

Die Beachtung dieser Regeln hilft dabei, die Gefahr künftiger Staatsschuldenkrisen in der Europäischen Union nachhaltig zu verringern. In der Vergangenheit war zu beobachten, dass weite Ermessensspielräume ausgenutzt wurden und es folgenlos blieb, wenn die Obergrenzen nicht eingehalten wurden. Die Bundesregierung sollte dafür eintreten, dass die Kommission bei der Einhaltung der Fiskalregeln durch die Mitgliedstaaten künftig stringenter vorgeht. Dagegen erscheinen die zur vermeintlichen Stärkung der Haushaltsüberwachung geplanten einheitlichen Rechnungslegungsstandards (EPSAS) nicht geeignet, um die gesamteuropäische Haushaltsdisziplin zu verbessern. Der Bundesrechnungshof hat sich daher gegen eine verbindliche Einführung der EPSAS in den EU-Mitgliedstaaten und insbesondere in Deutschland ausgesprochen (vgl. Nr. 9.1).

Beim strukturellen Defizit gilt für Deutschland im präventiven Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts ein mittelfristiges Ziel von maximal 0,5 % des BIP. Diese Vorgabe unterschreiten die öffentlichen Haushalte Deutschlands seit dem Jahr 2012. Auf Grundlage der aktuellen Projektionen wird sie auch für den Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung eingehalten. Deutschland gehört damit zu den finanzwirtschaftlich stabilsten Mitgliedstaaten innerhalb der Europäischen Union. Die deutsche Schuldenstandsquote sinkt seit dem Jahr 2012 stetig und dürfte zum Jahresende 2019 erstmals seit dem Jahr 2002 den europäischen Referenzwert von 60 % des BIP wieder unterschreiten. Im Interesse der künftigen Handlungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte gilt es, diese positive Entwicklung durch eine nachhaltige Finanzpolitik zu stabilisieren und fortzusetzen. Die im Rahmen des Europäischen Semesters beschlossenen Empfehlungen des EU-Rates können diesen Kurs unterstützen (vgl. Nr. 9.2 und 9.3).

Die Kontrolle der Einhaltung der zulässigen Obergrenze des strukturellen gesamtstaatlichen Finanzierungsdefizits auf innerstaatlicher Ebene obliegt dem Stabilitätsrat, der hierbei durch den unabhängigen Beirat beraten wird. Der Beirat des Stabilitätsrates weist zu Recht darauf hin, dass es bei der Überwachung der Schuldenbremse aus Gründen der Transparenz und einer nachvollziehbaren Haushaltspolitik angezeigt wäre, die vorhandenen Informationen stets für alle Länder öffentlich auszuweisen (vgl. Nr. 9.4).

Der Bund hat mit seinen zahlreichen Hilfen für Länder und Kommunen entscheidend dazu beigetragen, dass die öffentlichen Haushalte sich auf allen Ebenen positiv entwickelt haben. Hierdurch erscheinen seine Handlungsspielräume weitgehend ausgereizt. Angesichts der hohen mittel- und langfristigen Herausforderungen sollte das Augenmerk künftig besonders darauf gelegt werden, die finanzielle Nachhaltigkeit der Bundesfinanzen zu erhalten und zu stärken (vgl. Nr. 9.5).

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