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2018 Sonderbericht - Koordination und Steuerung zur Umsetzung der Energiewende durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie

28.09.2018

0 Zusammenfassung
Der Bundesrechnungshof hat mit Blick auf die Umsetzung der Energiewende erhebliche Defizite festgestellt:

0.1
Trotz des erheblichen Einsatzes von Personal und Finanzmitteln erreicht Deutschland die Ziele bei der Umsetzung der Energiewende bisher überwiegend nicht (Nummer 1.2).

0.2
Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) hat seit nahezu fünf Jahren die Federführung für die Umsetzung der Energiewende inne. Damit hat es die Rolle, die hierfür notwendigen Aktivitäten zu koordinieren. Allein im BMWi sind 34 Referate in vier Abteilungen damit befasst, die Energiewende umzusetzen. Dazu sind fünf weitere Bundesministerien und alle Länder an der Umsetzung der Energiewende beteiligt. Dennoch hat das BMWi nicht festgelegt, was die Koordination der Energiewende umfasst. Eine gesamtverantwortliche Organisationsform gibt es bis heute nicht.

Der Bundesrechnungshof hält es für wesentlich, dass das BMWi die Energiewende künftig wirksam koordiniert und dazu festlegt,

  • welche Koordinationsaufgaben es wahrnehmen muss,
  • wie es die Koordinationsaufgaben sachgerecht organisiert,
  • welche gesamtverantwortliche Stelle zur Koordination der Energiewende es einrichtet,
  • ob es einen Interministeriellen Ausschuss für die Koordination zwischen den Bundesministerien einrichtet und
  • ob es einen Bund-Länder-Ausschuss für die Koordination der Energiewende zwischen Bund und Ländern initiiert.


Das BMWi sieht keinerlei Handlungsbedarf, weil es die derzeitige Koordination der Energiewende für effektiv und effizient ausgestaltet hält. Es ist der Auffassung, dass zwischen allen Akteuren und auf allen Ebenen bei der Umsetzung der Energiewende mehr als ausreichend koordiniert wird.

Diese Einschätzung überzeugt angesichts der unbestrittenen und zum Teil deutlichen Zielverfehlungen bei zugleich erheblichen Belastungen der Wirtschaft sowie der öffentlichen und privaten Haushalte nicht. Es bleibt ein wesentliches Versäumnis, dass das BMWi nicht bestimmt hat und nicht bestimmen will, was es tun muss, um die Ziele der Energiewende nachweisbar und auf wirtschaftliche Weise zu erreichen. Eine gesamtverantwortliche und mit möglichst weitgehenden Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Organisationsform ist dafür unerlässlich (Nummer 2).

0.3
Als Steuerungsinstrumente für die Energiewende sieht das BMWi das Monitoring, das strategische Controlling und ein abteilungsinternes Bereichscontrolling vor. Zudem entfalten Gesetze und Verordnungen steuernde Wirkung.

  1.  Beim Monitoring-Prozess nutzte das BMWi 48 verschiedene Datenquellen, um anhand von 72 Indikatoren den Stand der Energiewende zu überprüfen. Es will den Monitoring-Prozess verbessern, indem es weitere Indikatoren einführt. Dabei hat es für besonders wichtige Ziele wie „Versorgungssicherheit“ und „Bezahlbarkeit“ bislang keine quantitativen Zielgrößen und Messwerte festgelegt. Solange das BMWi aber nicht alle Ziele der Energiewende messbar und überprüfbar ausgestaltet, ist eine wirksame Steuerung kaum möglich. Sie wird auch nicht über weitere Indikatoren verbessert.

    Das BMWi hat noch immer keine hinreichende Transparenz über Ausgaben und Kosten für die Energiewende geschaffen. Dabei verfügt es über umfassende Informationen zu Ausgaben aus dem Bundeshaushalt, den staatlich beeinflussbaren Bestandteilen der Energiepreise und zum Erfüllungsaufwand energiewendespezifischer Gesetze als Teil der Gesetzesfolgenabschätzung. Solche könnte das BMWi nutzen, um die gesamten Ausgaben und Kosten transparent zu machen. Das Berechnen einer solchen „Bruttosumme“ ist notwendig, um Parlament und Öffentlichkeit besser zu informieren und beispielsweise die Letztverbraucherausgaben für Strom sowie weitere Kosten der Energiewende transparent zu machen.

  2. In den Controllinginstrumenten verwendete das BMWi unterschiedliche Ziele, Soll- und Ist-Werte sowie Indikatoren, um den Stand der Zielerreichung zu messen. Steuerungsrelevante Daten wurden nicht oder unvollständig erfasst. Eine wirksame Steuerung der Energiewende war auch deshalb kaum möglich, weil die steuerungsrelevanten Informationen zu den wesentlichen Indikatoren nur mit erheblicher zeitlicher Verzögerung abgebildet werden können.

  3. Das BMWi steuert die Energiewende auch mit diversen Förderprogrammen. Es führte Förderprogramme fort, obwohl sie kaum nachgefragt waren.

  4. Es gibt derzeit 26 Gesetze und 33 Verordnungen, die mit teils hohem Detaillierungsgrad Erzeugung, Speicherung, Übertragung, Verteilung und Verbrauch von Energie regeln. Die mit Blick auf die Umsetzung der Energiewende notwendigen Änderungen dieser Normen sind zeitaufwendig. Dies erschwert eine flexible Anpassung von Steuerungsmaßnahmen an die dynamische Entwicklung, die die Energiewende mit sich bringt.

    Daher befürwortet der Bundesrechnungshof einen weitgehenden Verzicht auf kleinteilige Regelungen in Gesetzen und Verordnungen. Stattdessen sollte für die Energiewende ein Rechtsrahmen gesetzt werden. Ergänzend käme als nicht „planwirtschaftliches“ Instrument eine allgemeine CO2-Bepreisung in Betracht. Weil die Produktion von erneuerbarer Energie dadurch attraktiver wäre, könnte das BMWi seine Förderung nutzen, um ergänzende Anreize gezielt zu setzen.


Der Bundesrechnungshof fordert, dass

  • die Bundesregierung die Ziele Bezahlbarkeit und Versorgungssicherheit quantifiziert,
  • das BMWi nur solche Indikatoren nutzt, die auch Steuerungswirkung entfalten können,
  • das BMWi die Kosten der Energiewende mit angemessenem Aufwand möglichst vollständig transparent macht,
  • das BMWi durchgängig an den Zielen der Energiewende ausgerichtete Steuerungsinstrumente nutzt,
  • das BMWi prüft, inwieweit es effektivere Steuerungsmechanismen, wie insbesondere die CO2-Bepreisung, als weiteres Instrument zur Umsetzung der Energiewende nutzen kann.


Das BMWi hat in seiner Stellungnahme erwidert, es sehe auch bei der Steuerung der Energiewende keinen Handlungsbedarf. Die skizzierte Kostenbetrachtung des Bundesrechnungshofes weist das BMWi als methodisch fragwürdig zurück. So könnten die Umlage des Erneuerbare-Energien-Gesetzes als größte Einzelposition und die angeführten Entlastungen nicht als Kosten der Energiewende angesehen werden. Die Kritik des Bundesrechnungshofes am Controlling weist das BMWi ebenfalls zurück. Das derzeitige Controlling habe seine Steuerungswirkung in der Praxis bewiesen.

Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das BMWi sein Steuerungssystem für hinreichend wirksam hält und keinen Handlungsbedarf sieht. Angesichts des Umstandes, dass die Ziele der Energiewende voraussichtlich und zum Teil deutlich verfehlt werden, ist der Umgang des BMWi mit seinem Steuerungssystem mangelhaft. Ein wirksames Steuerungssystem liegt erst dann vor, wenn überprüfbare Ziele vorliegen, Handlungsbedarf – auch aufgrund externer Einflüsse wie beispielsweise Wirtschafts- oder Bevölkerungswachstum – erkennbar wird sowie der Wille und die Möglichkeiten für „Kurskorrekturen“ bestehen.

Es ist auch für die gesellschaftliche Akzeptanz der Energiewende wesentlich, dass das BMWi finanzielle Auswirkungen der Energiewende eindeutig und nachvollziehbar darstellt. Die der Energiewende zurechenbaren Ausgaben und Kosten betrugen im Jahr 2017 nach Berechnungen des Bundesrechnungshofes mindestens 34 Mrd. Euro. Das BMWi muss die Kosten der Energiewende mit angemessenem Aufwand möglichst vollständig transparent machen (Nummer 3).

0.4
Aus Sicht des Bundesrechnungshofes sind entscheidende Verbesserungen bei der Koordination und Steuerung der Energiewende unumgänglich. Die Bundesregierung bleibt zum Handeln aufgefordert. Anderenfalls könnte in der deutschen und der internationalen Öffentlichkeit der Eindruck entstehen, Deutschland sei nicht imstande, die gesamtgesellschaftlich und langfristig angelegte Energiewende erfolgreich zu gestalten und umzusetzen (Nummer 5).

28.09.2018

Energiewende droht zu scheitern

Bundesrechnungshof bilanziert Stand der Umsetzung der Energiewende

„Die Bundesregierung droht mit ihrem Generationenprojekt der Energiewende zu scheitern. Darauf deuten teils erhebliche Zielverfehlungen bei der Umsetzung hin“, bilanziert der Präsident des Bundesrechnungshofes Kay Scheller anlässlich der Zuleitung eines Berichts an den Deutschen Bundestag über die Umsetzung der Energiewende durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi). „Der enorme Aufwand und die starke Belastung der Bürger und Wirtschaft stehen in krassem Missverhältnis zum bisher dürftigen Ertrag der Energiewende. Wenn die Energiewende gelingen soll, muss die Bundesregierung umsteuern“, sagte Scheller.

Der Bundesrechnungshof kritisiert, dass das BMWi die Energiewende unzureichend koordiniert und mangelhaft steuert. Die bisherigen finanziellen Belastungen der Wirtschaft sowie der öffentlichen und privaten Haushalte sind enorm. Der Bundesrechnungshof geht für das Jahr 2017 von mindestens 34 Mrd. Euro aus. Trotzdem wird Deutschland fast alle Ziele der Energiewende bis zum Jahr 2020 verfehlen. Die Prüfung des Bundesrechnungshofes zeigt, dass dies auch auf Mängel bei der Koordination und Steuerung der Energiewende durch das BMWi zurückzuführen ist.

Damit lässt das BMWi die notwendige Handlungsbereitschaft vermissen, die angesichts eines derart komplexen Projekts zu erwarten wäre. So hat es auch nach fünf Jahren nicht genau bestimmt, was es tun muss, um die Energiewende so zu koordinieren, dass die Bundesregierung die damit verbundenen Ziele wirtschaftlich erreicht.

Der Bundesrechnungshof hat Möglichkeiten aufgezeigt, die die Koordination und Steuerung der Energiewende verbessern können. So ist beispielsweise eine gesamtverantwortliche und entscheidungsbefugte Stelle für die Umsetzung der Energiewende unerlässlich.

Nicht nur für die Steuerung, sondern auch für die Akzeptanz der Energiewende ist es notwendig, dass das BMWi die Kosten der Energiewende vollständig transparent macht. Es muss außerdem klar machen, was genau es unter den Zielen der Bezahlbarkeit und der Versorgungssicherheit bei der Energiewende versteht. Die Bundesregierung sollte den Ansatz aufgeben, die Energiewende mit einer Vielzahl komplizierter Gesetze und Verordnungen zu regeln. Vielmehr sollte sie einen rechtlichen Rahmen und ökonomische Anreize zu umweltverträglichem Verhalten setzen. In Betracht käme dafür z. B. eine allgemeine CO2-Bepreisung. Dadurch könnten verschiedene derzeit zu zahlende Umlagen und Steuern entfallen und auch das bisherige Regelungsdickicht könnte erheblich gelichtet werden.

Das BMWi hat die Vorschläge des Bundesrechnungshofes überwiegend zurückgewiesen. Es sieht keinen Handlungsbedarf und hält die Energiewende für effektiv und effizient koordiniert.

In den letzten fünf Jahren wurden für die Energiewende mindestens 160 Mrd. Euro aufgewendet. Steigen die Kosten der Energiewende weiter und werden ihre Ziele weiterhin verfehlt, besteht das Risiko des Vertrauensverlustes in die Fähig­keit von Regierungshandeln. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes sind entscheidende Verbesserungen bei der Koordination und Steuerung der Energiewende unumgänglich.

des Präsidenten

Sehr geehrte Damen und Herren,

die Energiewende ist ein gesamtgesellschaftliches Generationenprojekt, langfristig angelegt. Viele Akteure. Der Bund spielt eine zentrale Rolle. Er sieht dafür erhebliche Mittel vor. In 2017 waren dies knapp 8 Mrd. Euro. Und er verzichtet auf Einnahmen. Denken Sie an die Ausnahmen für die Industrie bei der Stromsteuer. Dazu kommt: Beim Bund liegen wesentliche Zuständigkeiten für die Rechtsetzung im Bereich Energiewende.

Für die Umsetzung der Energiewende hat die Bundesregierung einen Fahrplan aufgestellt – bis 2050. 2020 steht der nächste große Meilenstein an. Quantitativ definierte Ziele sollen bis dahin erreicht sein. Die drei  großen Bereiche sind:

  • Reduktion der Treibhausgas-Emissionen
  • Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien
  • Steigerung der Energieeffizienz bzw. Reduktion des Verbrauchs

Der Bundesrechnungshof zieht jetzt Bilanz, gut ein Jahr vor dem Meilenstein 2020. Nun informiert er Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung über das Ergebnis.

Unser Fazit fällt mehr als ernüchternd aus. Deutschland wird die für 2020 vorgesehenen Ziele bei der Umsetzung der Energiewende überwiegend nicht erreichen.

  • Das gilt für die angestrebte Reduktion der Treibhausgasemissionen,
  • Das gilt für die Reduktion des Primär-Energieverbrauchs,
  • Das gilt aber auch für die Steigerung der Energieproduktivität,
  • und für die Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien im Verkehr.

 

Damit droht die Bundesregierung mit dem Projekt zu scheitern.

  1. Das ist natürlich höchst unbefriedigend, allein schon in der Sache. Die Energiewende ist ja als Reaktion auf den Klimawandel beschlossen worden, der ja eine wichtige Ursache für Flucht, Not und Extremwetterlagen ist.
  2. Bedauerlich ist auch, dass Deutschland international seine Vorreiterrolle verloren hat – eine Rolle, die es selbst propagiert (hat). German Energiewende. Ein Leuchtturmprojekt. Deutschland war stark gestartet und schneidet jetzt international vergleichsweise schlecht ab.
  3. Ernüchternd ist aber vor allem: Der enorme Aufwand, der betrieben wird, aber auch die großen Belastungen für Bürger und Wirtschaft – all das steht in krassem Missverhältnis zu dem bisher dürftigen Ertrag bei der Umsetzung der Energiewende.


Schauen wir uns diesen Aufwand einmal an:

  • Allein für das Jahr 2017 hat der Bundesrechnungshof Ausgaben und Kosten für die Energiewende von mindestens 34 Mrd. Euro ermittelt. Das sind nicht nur Aufwendungen des Bundes, sondern vor allem Belastungen der Letztverbraucher, insbesondere durch die EEG-Umlage. Auf die letzten fünf Jahre kommt der Bundesrechnungshof auf mindestens 160 Mrd. Euro.
  • Von Seiten der Bundesregierung gibt es hierzu übrigens keinen Gesamtüberblick über die Kosten, keine Transparenz. Allein das müsste sich ändern.
  • Um die Energiewende umzusetzen, beschäftigten die Bundesministerien und ihr nachgeordneten Behörden im Jahr 2017 rund 675 Personen Vollzeit. Davon knapp 300 im BMWi, und zwar in 34 Referaten. Auf Bundes- und Bund-Länder-Ebene gibt es inzwischen mindestens 45 Gremien, die sich auf mit der Energiewende befassen.
  • Auch die Rechtsetzung fällt durch Masse auf. Allein auf nationaler Ebene regeln 26 Gesetze und 33 Verordnungen Erzeugung, Speicherung, Übertragung, Verteilung und Verbrauch von Energie.


All dies macht deutlich: viel hilft nicht unbedingt viel. Der Ressourcenaufwand, der hier betrieben wird, ist beispiellos und steht für sich fast schon im Widerspruch zu einem Hauptziel der Energiewende: der sparsame und effiziente Umgang mit knappen Ressourcen.

Sicherlich sind die Gründe vielfältig, weshalb die für 2020 avisierten Ziele nicht erreicht werden. Manche Ziele mögen schlichtweg zu ambitioniert sein.

Der Bundesrechnungshof ist jedoch der Auffassung, dass die bislang magere Bilanz bei der Umsetzung der Energiewende zu einem wesentlichen Teil hausgemacht ist:

  • die Koordination zwischen den zahlreichen Akteuren, Maßnahmen und Programmen ist unzureichend; wie gesagt, im BMWi befassen sich 34 Referate mit dem Thema; es gibt aber keine Stelle, an der alles zusammenläuft, keine Stelle, die Gesamtverantwortung übernimmt;
  • die Steuerung, das Controlling, die Reaktions- und Korrekturfähigkeit sind zu schwerfällig; teilweise wird bei offenkundig fehllaufenden Maßnahmen gar nicht interveniert; das Controlling im BMWi läuft zum Teil parallel, ohne Abstimmung; es wird mit unterschiedlichem Controllingverständnis gearbeitet, unterschiedliche Datenquellen werden benutzt; die Daten sind teilweise redundant, unvollständig oder widersprüchlich;
  • Daten insgesamt sind ein Thema; es fehlt an aussagekräftigen Daten, die für die Steuerung relevant sein können; viele Daten haben kaum Steuerungswert oder stehen zu spät zur Verfügung; oder es werden schlicht die falschen Schlüsse gezogen; das BMWi nutzt 48 verschiedene Datenquellen, um anhand von 72 Indikatoren den Stand der Energiewende zu überprüfen; auch hier hilft viel nicht unbedingt viel; und eines wird besonders deutlich: wir haben es bei der Umsetzung der Energiewende nicht mit einem Erkenntnisproblem zu tun, sondern mit einem Umsetzungsproblem; Erkenntnisse zur Wirkung von Maßnahmen gibt es in aller Regel; es fehlt nur am Willen, bei Bedarf gegenzusteuern;
  • für eines der drei Hauptziele der Energiewende, der Umweltverträglichkeit, gibt es Kolonnen an Indikatoren; für die beiden anderen, die Bezahlbarkeit und Versorgungssicherheit gibt es bislang keine quantifizierten Ziele, keine messbaren Indikatoren; über diese wichtigen Ziele der Energiewende kann man also gar keine Aussagen treffen. Hier stehen wir im Nebel.


Fünf Jahre ist das BMWi nun für die Energiewende federführend zuständig. Seitdem ist es nicht in der Lage zu bestimmen, was es tun muss, um dafür zu sorgen, dass die Ziele der Energiewende nachweisbar und wirtschaftlich erreicht werden.

Stattdessen sieht es keinerlei Handlungsbedarf. Es hält die derzeitige Koordination der Energiewende für effektiv und effizient.

Das deckt sich jedoch nicht mit Stand der Zielerreichung. Das BMWi muss umsteuern. Dafür macht der Bundesrechnungshof Vorschläge.

  1. Stärkere Anreize, weniger Regelung. Das versprechen wir uns beispielsweise von Instrumenten wie der СO2-Bepreisung. Sie macht СO2-Ausstoß teurer, setzt einen Anreiz ihn zu minimieren. Und gerade hier werden die Ziele besonders deutlich verfehlt.
  2. Im Gegenzug könnte das Dickicht komplizierter Regelungen gelichtet werden. Deren Wirkungen sind ohnehin kaum mehr überschaubar. Komplexe Fördermechanismen könnten abgeschafft werden. Insbesondere natürlich solche, die nicht angenommen werden. Hierfür gibt es zahlreiche Beispiele:
  • Wir haben unlängst die Förderung der Elektromobilität thematisiert. Sie wird kaum angenommen. 600 Mio. Euro sind weitgehend fehlgeleitet.
  • Oder nehmen Sie ein Programm zur Verbesserung der Stromeffizienz bei Unternehmen. StepUp! 2017 strebte man an, 1000 Anträge zu bewilligen. Nur drei wurden bewilligt. Nur ein Bruchteil der Mittel flossen ab.
  • Es gibt noch andere Beispiele, bei denen die Antragszahlen verdursten oder die Mittel nicht abfließen. Bei 8 von 16 Förderprogrammen betrug der Mittelabfluss in 2017 weniger als 50 Prozent.


Fazit: Die Energiewende muss gelingen. Damit sie ihre Ziele erreicht, muss die Bundesregierung ihre Instrumente neu ausrichten. Was wirkt, was wirkt nicht? Dazu braucht sie einen effektiven Steuerungsapparat.

Das sollte das BMWi als federführende Stelle nun angehen – wenn die Energiewende ein Erfolg werden soll.

Vielen Dank!

© 2018 Bundesrechnungshof