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2018 Sonderbericht - Risiken der Einrichtung eines Europäischen Währungsfonds (EWF) für den Bundeshaushalt

02.11.2018

0 Zusammenfassung
Als Reaktion auf die Finanzkrise richteten die Mitglieder des Euro-Währungsgebiets (Euro-Staaten) mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) einen dauerhaften finanziellen Rettungsfonds ein. Mitglieder des ESM sind derzeit die 19 Euro-Staaten. Der ESM soll seinen Mitgliedern im Falle einer Krise z. B. Kredite oder Garantien als sogenannte Stabilitätshilfen gewähren, wenn dies für die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt unabdingbar ist. Die hierfür erforderlichen Mittel nimmt der ESM am Kapitalmarkt auf.

Der ESM verfügt über ein Stammkapital von 705 Mrd. Euro. Davon mussten die Mitglieder 81 Mrd. Euro direkt einzahlen und als Sicherungsreserve hinterlegen. Weitere 624 Mrd. Euro kann der ESM bei Bedarf bei den Mitgliedern abrufen. Jedes Mitglied haftet für Verluste bis zur Höhe seines Anteils am Stammkapital. Für Deutschland sind das 190 Mrd. Euro. Das genehmigte Stammkapital kann erforderlichenfalls erhöht werden. Dies bedarf der Zustimmung der Mitgliedstaaten in den jeweiligen nationalen Verfahren.

Die Europäische Kommission (Kommission) und die Euro-Staaten streben eine Reform des ESM an. In diesem Zusammenhang hat die Kommission im Dezember 2017 einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates (Verordnungsvorschlag) vorgelegt. Dieser sieht vor, den ESM zu einem Europäischen Währungsfonds (EWF) weiterzuentwickeln. Seitdem wird politisch auf nationaler und europäischer Ebene intensiv über die mögliche inhaltliche Ausgestaltung eines EWF diskutiert. Bis Dezember 2018 möchten sich die Euro-Staaten auf die Modalitäten für die Weiterentwicklung des ESM verständigen.

Der Bundesrechnungshof nimmt dies zum Anlass, den Deutschen Bundestag, den Bundesrat, die Bundesregierung und die Öffentlichkeit mit dem vorliegenden Bericht über die mit einer Reform des ESM verbundenen Risiken für den Bundeshaushalt zu informieren. Zudem wird untersucht, ob und inwieweit der Verordnungsvorschlag der Kommission zu einer Schwächung der deutschen Mitwirkungsrechte führen könnte. Der Bericht berücksichtigt den Diskussionsstand Ende September 2018.

0.1
Der Verordnungsvorschlag der Kommission zielt darauf ab, Stabilitätshilfen an Mitglieder künftig früher und einfacher auszureichen. Sie sollen zudem nicht mehr in dem Maße wie bisher an Reformauflagen geknüpft werden. Daneben soll der EWF neue Aufgaben übernehmen. All diese Änderungsvorschläge wirken in eine Richtung: Die finanziellen Ressourcen des EWF werden stärker beansprucht und das Volumen der möglichen Ausfälle nimmt zu. Zudem können die Änderungen auch Fehlanreize begünstigen, z. B. indem sie Reformbemühungen in den von einer Krise betroffenen Mitgliedstaaten schwächen.

Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass – sollten die Vorschläge umgesetzt werden – Verluste wahrscheinlicher eintreten können. Daneben könnte es auch erforderlich werden, das Stammkapital des EWF zu erhöhen. Dies würde zu einer Ausweitung der Haftung Deutschlands über die vereinbarten 190 Mrd. Euro hinaus führen. Hierfür wäre zwar die Zustimmung aller Mitgliedstaaten erforderlich. Deutschland könnte sich dem jedoch unter Umständen nicht entziehen, z. B. wenn neue Aufgaben glaubwürdig finanziell zu unterlegen sind. Zusätzliche Belastungen für den Bundeshaushalt wären die Folge.

Insgesamt ergeben sich aus der Einrichtung des EWF mit den von der Kommission angestrebten Änderungen daher erhebliche Risiken für den Bundeshaushalt (Nr. 5).

0.2
Der EWF soll nach dem Verordnungsvorschlag der Kommission Teil eines Sicherheitsnetzes für krisengeschüttelte Banken im Euro-Währungsgebiet werden und hierfür bis zu 60 Mrd. Euro bereithalten. Dies hätte zur Folge, dass die Haftung für Risiken im europäischen Bankensektor vergemeinschaftet würde. Außerdem wäre damit das Signal verbunden, dass Banken notfalls auch weiterhin aus Steuermitteln gerettet werden (Nr. 6).

0.3
Die Kommission will den EWF als „Vehikel“ für politische Initiativen nutzen. Eine neue Aufgabe könnte aus ihrer Sicht sein, dass der EWF Finanzmittel bereitstellt, um konjunkturelle Schwankungen in den Mitgliedstaaten zu glätten. Die konjunkturpolitische Steuerung ist aber – als Teil der Wirtschaftspolitik – grundsätzlich eine Aufgabe der Mitgliedstaaten selbst. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes spricht zudem vieles dafür, dass diese Mittel wie Transferleistungen wirken und auch als solche wahrgenommen werden (Nr. 7).

0.4
Nach dem Willen der Kommission sollen die Beschlussverfahren im EWF vereinfacht und die Mehrheitserfordernisse abgeschwächt werden. Mit den neuen Regelungen würde Deutschland unter bestimmten Voraussetzungen sein Vetorecht verlieren. Zudem wäre nicht in allen Fällen sichergestellt, dass die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages gewahrt blieben (Nr. 8).

0.5
Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Deutschen Bundestag, eine Stellungnahme zur Reform des ESM abzugeben und der Bundesregierung darin seine Position hierzu mitzuteilen. Die Bundesregierung müsste diese dann ihren Verhandlungen auf EU-Ebene zugrunde legen. Ziel sollte dabei sein, die Reform des ESM an bestehenden europäischen Regelungen sowie an zentralen marktwirtschaftlichen Prinzipien – insbesondere dem Haftungsprinzip, dem Prinzip der Eigenverantwortung sowie dem Subsidiaritätsprinzip – auszurichten (Nrn. 9 und 10).

Die Bundesregierung sollte insbesondere sicherstellen, dass

  • sich alle Aufgaben und Instrumente des EWF eng an dem originären Zweck – Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt – orientieren,
  • Stabilitätshilfen an Vorbedingungen und Reformauflagen geknüpft werden und dieser Grundsatz der Konditionalität nicht nur postuliert, sondern auch mit konkreten Vorgaben unterlegt wird,
  • die Euro-Staaten auch weiterhin in erster Linie selbst die Verantwortung für ihre Entscheidungen tragen (Einheit von Handeln und Haften),
  • Gläubiger und Anteilseigner von Banken in Schieflage sowie die jeweiligen Mitgliedstaaten vorrangig haften und eine Vergemeinschaftung von bestehenden Risiken im europäischen Bankensektor ausgeschlossen wird,
  • die Haftung Deutschlands nicht ausgeweitet wird,
  • die Instrumente des EWF nicht wie Transfers wirken und regelmäßig eine vollständige Rückzahlung der Mittel durch den Empfänger vorsehen sowie
  • die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages bei allen finanzrelevanten Entscheidungen zwingend erhalten bleiben.


0.6
Das Bundesministerium der Finanzen hat zu dem Entwurf des Berichts Stellung genommen. Dabei hat es mitgeteilt, dass die Diskussionen zur Reform des ESM auf EU-Ebene losgelöst von dem Verordnungsvorschlag der Kommission geführt würden. Derzeit könne „nicht abgesehen werden, wie der ESM konkret weiterentwickelt“ werde.

Die Bundesregierung strebe in dem Diskussionsprozess zur Reform des ESM Lösungen an, die einen verantwortungsvollen Umgang mit den finanziellen Ressourcen des ESM gewährleisten. Sie setze sich zudem dafür ein, dass der ESM auch nach einer Reform nur als letztes Mittel und im Sinne seines originären Zwecks zum Einsatz komme. Vor diesem Hintergrund halte sie eine Ausweitung des finanziellen Engagements oder der Haftung Deutschlands im Rahmen des ESM für „unwahrscheinlich“. Sie betone zudem kontinuierlich auch gegenüber den europäischen Partnern, dass die nationalen verfassungsrechtlichen Vorgaben gewahrt werden müssten. Die Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente stünden nicht zur Disposition (Nr. 11).

0.7
Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass die Bundesregierung im Zuge der Reform des ESM einen verantwortungsvollen Umgang mit den finanziellen Ressourcen des ESM gewährleisten und die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages sichern will.

Er bleibt jedoch bei seiner Empfehlung, dass der Deutsche Bundestag der Bundesregierung seine Position für die Verhandlungen auf EU-Ebene im Wege einer Stellungnahme mitteilen und sie auf diese Weise „politisch binden“ sollte. Damit würde einerseits der Budgethoheit des Parlaments Rechnung getragen. Andererseits würden z. B. entsprechende Haltelinien des Deutschen Bundestages die Verhandlungsposition der Bundesregierung auf EU-Ebene stärken (Nr. 12).

Einrichtung eines Europäischen Währungsfonds

Euroraum: Wirksame Krisenbewältigung muss im Fokus bleiben

Bundesrechnungshof hält Pläne der Europäischen Kommission zum Umbau des Rettungsschirms ESM für nicht geeignet, die Eurozone wetterfest zu machen. Für eine stabile Währungsunion ist entscheidend, dass der Rettungsschirm auch künftig auf seine Kernaufgabe der Krisenbewältigung fokussiert bleibt.

Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) soll reformiert und zu einem Europäischen Währungsfonds (EWF) weiterentwickelt werden. Dazu liegt ein Vorschlag der Europäischen Kommission (Kommission) vor.

Der Bundesrechnungshof sieht in den Plänen der Kommission die Wirksamkeit des Rettungsschirms gefährdet, Finanz- und Währungskrisen im Euroraum erfolgreich zu bewältigen. Ein nach den Plänen der Kommission ausgestalteter EWF würde den Charakter des ESM als echter Krisenbewältigungsmechanismus für die Wirtschafts- und Währungsunion Europas verlieren.

„Für Europa und Deutschland ist ein stabiler Euro von elementarer Bedeutung. Finanz- und Währungskrisen im Euroraum müssen auch in Zukunft effektiv bewältigt werden können. Dazu brauchen wir einen Rettungsschirm, dessen Hilfen klar ausgerichtet bleiben und gezielt wirken. Er darf nicht mit zweckfremden Aufgaben überfrachtet werden oder Fehlanreize schaffen“, sagte der Präsident des Bundesrechnungshofes Kay Scheller anlässlich der Zuleitung des Sonderberichts an den Deutschen Bundestag. „Jetzt ist es wichtig, dass sich der Deutsche Bundestag verstärkt in die Reformdiskussion des ESM einbringt. Er sollte deutlich machen, wohin aus seiner Sicht die Reise für einen neuen ESM gehen soll. Vor allem sollte der Bundestag darauf achten, dass seine Mitwirkungsrechte nicht unter die Räder kommen. Wesentliche Entscheidungen über den Einsatz von Steuergeld sollten auch in Zukunft nicht ohne Beteiligung der Parlamente in den Mitgliedstaaten getroffen werden“, so Scheller.

Der Verordnungsvorschlag der Kommission zielt darauf ab, Stabilitätshilfen an Mitglieder künftig früher, breiter und einfacher auszureichen. Sie sollen zudem nicht mehr in dem Maße wie bisher an Reformauflagen geknüpft werden. Der EWF soll auch Teil eines Sicherheitsnetzes für krisengeschüttelte Banken im Euro-Währungsgebiet werden und hierfür bis zu 60 Mrd. Euro bereithalten. Damit sollen Banken notfalls weiterhin mit Steuermitteln gerettet werden.

Daneben soll der EWF neue Aufgaben übernehmen können, um beispielsweise konjunkturelle Schwankungen in den Mitgliedstaaten zu glätten.

Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes würde eine derartige Ausweitung des ESM Fehlanreize für Staaten und Banken schaffen und die wichtige Aufgabe der Krisenbewältigung schwächen. Der EWF würde finanziell stärker beansprucht, das Volumen möglicher Ausfälle steigen.

Krisenbewältigung sollte auch künftig gezielt ausgerichtet bleiben und sich von anderen Instrumenten abgrenzen, um möglichst wirksam zu sein. Sie ist letztes Mittel und kann keine nachhaltige Haushalts- und Finanzpolitik ersetzen. Außerdem sollten Banken – wie andere Branchen – nach marktwirtschaftlichen Prinzipien für ihre Risiken haften.

Vor diesem Hintergrund empfiehlt der Bundesrechnungshof dem Deutschen Bundestag, sich frühzeitig in die Reformdiskussion einzubringen, um die Bundesregierung in den schwierigen Verhandlungen auf EU-Ebene zu unterstützen und zu erklären, wie ein wirksamer EWF ausgestaltet werden soll.

Der Bundesrechnungshof hat seinen Bericht zur Einrichtung eines Europäischen Währungsfonds heute dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung zugeleitet.

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