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Vortrag des Präsidenten des Bundesrechnungshofes Kay Scheller an der Jagiellonen-Universität Krakau

Krakau, 13. Juni 2018

Rolle und Bedeutung von Rechnungshöfen im Rechtsstaat und in der Zivilgesellschaft

Sehr geehrter Prof. Pisulinski,

Sehr geehrte Kollegen Kwiatkowski und Kala,


Meine Damen und Herren,

zunächst danke ich herzlich meinem polnischen Amtskollegen und der Jagiellonen-Universität für diese Einladung und die Gelegenheit, in diesem historischen Saal vor den Studenten dieser altehrwürdigen Universität zu sprechen.

Unser Thema ist die Rolle von Rechnungshöfen:

Welche Funktion nehmen sie im demokratischen Rechtsstaat des 21. Jahrhunderts ein?

Welche Bedeutung haben sie für die Zivilgesellschaft, für die Bürgerinnen und Bürger unserer Staaten, für die Bürgerinnen und Bürger in Europa?

Gerade ein Ort wie dieser,

  • an dem seit Jahrhunderten Wissenschaftler aus vielen Staaten Europas Wissen im Dienste der Menschheit zusammentragen,
  • mit seinen weltberühmten Absolventen wie Nikolaus Kopernikus und Papst Johannes Paul II.,
  • und mit seiner stolzen Geschichte,

gerade ein Ort wie dieser, lädt dazu ein, über die Aufgaben des Staates nachzudenken und wie dieser zur Lösung der drängenden Probleme unserer Zeit beitragen kann.

Problemlösung – und damit ein unmittelbarer Dienst am Bürger – bedarf im demokratischen Staat mindestens zweier Wege. Zumindest dann, wenn die Lösung legitimiert, möglichst wirksam und von Dauer sein soll.

Zum einen ist da der politische Prozess. Der Wettbewerb um die besten Ideen, die Debatte, die Auseinandersetzung um den besten Weg, die Formulierung von Visionen und Lösungen.

Dieser politische Prozess ist meist vielschichtig, komplex. In ihm treffen unterschiedliche Interessenlagen aufeinander oder – im Idealfall – finden sie zueinander. Selten wird hier aber nur die Sache an sich, das Problem allein betrachtet. Denn der Ausgleich von Interessen steht meist genauso im Blickfeld der Politik.

Deshalb gehört zu einer wirksamen Problemlösung immer auch ein möglichst sachbezogener, objektiver, von sachfremden Erwägungen ungestörter Blick. Dies ist zunächst natürlich Aufgabe und Anspruch der Wissenschaft.

Der ungestörte Blick ist aber auch Aufgabe und Anspruch von Rechnungshöfen. Und zwar dann, wenn es um das Handeln und Wirken des Staates geht.

 

Meine Damen und Herren,

der Staat als Instrument demokratisch legitimierter Gewalt – Verwaltungshandeln, staatliche Programme, das Bereitstellen und Aufrechterhalten öffentlicher Güter, finanziert durch die Steuergelder der Bürgerinnen und Bürger.

Dies ist das Tätigkeitsfeld einer externen Finanzkontrolle. Wir decken Schwachstellen in der Verwaltung auf und machen Vorschläge, wie die Prozesse besser, reibungsloser laufen können und staatliches Handeln wirksamer werden kann. Damit machen wir auch das Verwaltungshandeln transparent und tragen dazu bei, dass die Entscheidungsträger Rechenschaft über ihr Handeln ablegen.

Unser Fokus richtet sich auf das Handeln des Staates als Instrument demokratisch legitimierter Gewalt. Die aus dem politischen Prozess hervorgegangene politische Entscheidung bewerten wir nicht. Da wir uns aber sehr wohl anschauen, welche Annahmen einer Entscheidung zugrunde liegen und – vor allem – wie diese umgesetzt wird, entstehen trotzdem Berührungspunkte zwischen unserer Tätigkeit und der Politik.

Diese Berührungspunkte dürfen aber nur dort entstehen, wo wir uns legitimiert äußern können. Das ist dann der Fall, wenn die Bewertungsmaßstäbe anwendbar sind, die unser Mandat und damit unser Handeln als Rechnungshöfe bestimmen: die Maßstäbe der Ordnungsmäßigkeit und der Wirtschaftlichkeit.

Bei der Ordnungsmäßigkeit prüfen wir, ob die Verwaltung alle einschlägigen Vorschriften, Gesetze und Grundsätze berücksichtigt. Beim Maßstab der Wirtschaftlichkeit geht es um die Frage, welcher Mitteleinsatz für eine bestimmte Maßnahme notwendig ist. Und es geht darum, wie gut ein Ziel erreicht wird und wie wirksam eine Maßnahme ist.

Möchte die Politik also eine Straße bauen, dann haben wir zunächst kein Mandat, diese Entscheidung an sich zu bewerten. Stellen wir allerdings fest, dass es aus Gründen der Ordnungsmäßigkeit oder Wirtschaftlichkeit Einwände gegen die geplante Maßnahme geben kann, äußern wir diese.

Die Grenzen zwischen politischer Mitwirkung (politischer Mandatsträger) auf der einen Seite und Wirkung im politischen Raum (u. a. Rechnungshöfe) auf der anderen Seite sind also fein und mitunter fließend.

Der politische Raum ist den gewählten politischen Mandatsträgern vorbehalten. Er gehört nicht zu unserem primären Wirkungsfeld. Erst über die Bewertungsmaßstäbe der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit erhalten wir Zugang zu ihm. Sie sind quasi unsere Zugangsberechtigung und setzen uns gleichzeitig Grenzen, wie wir in diesem Raum agieren können. Wir agieren dort zwar mit einem ungestörten Blick – also unabhängig; wir agieren aber nicht frei von Regeln, sondern sind stets an das gebunden, was wir vorfinden und wie es sich zu unseren Bewertungsmaßstäben verhält.

Verstößt die geplante Straße gegen bestehende Vorschriften, beispielsweise gegen den Naturschutz, oder zeigen Verkehrsstatistiken, dass die Straße gar nicht notwendig ist, melden wir uns zu Wort.

So haben wir es jüngst bei der Bundesstraße 303 bei Schirnding in Bayern nahe der Grenze zu Tschechien getan. Das Verkehrsministerium plant, die Ortsumfahrung der kleinen Gemeinde Schirnding von zwei auf vier Streifen auszubauen. Kosten: 33 Mio. Euro. Unser Fazit: nicht notwendig, denn die bestehende Umfahrung kann bereits heute problemlos das Dreifache des für 2030 erwarteten Verkehrsaufkommens bewältigen.

Oder die Autobahn 8 im Süden Bayerns: das Verkehrsministerium plant, sie vom Inntal bis zur Grenze zu Österreich von vier auf sechs Streifen auszubauen. Baukosten für die 70 km lange Strecke: 1,2 Mrd. Euro. Wir halten den Ausbau nur auf einem Teil der Strecke für gerechtfertigt. Der weitaus größere Teil (vom Chiemsee bis zur Grenze) könnte vierstreifig bleiben, um den Verkehr zu bewältigen (bei temporärer Seitensstreifenfreigabe).

Der Straßenbau ist für uns Dauerthema. Denn das Ausgabevolumen ist groß, die Relevanz für den Bürger enorm und die Bedeutung für die Wirtschaft ist grundlegend. Über 5 Mrd. Euro gibt der Bund jährlich für seine Bundesstraßen und Autobahnen aus – Tunnel, Brücken, Straßenbeläge, Aus- und Neubau. An vielen Stellen im über 50 000 km langen Netz der Bundesfernstraßen legen wir den Finger in die Wunde (38 000 km Bundesstraße, 13 000 km Autobahn).

Wo ist das Netz besonders anfällig, wo entstehen besonders hohe Instandhaltungskosten?

Gerade hier hat das Verkehrsministerium keinen Überblick. Beispielsweise, welche Strecken durch Schwertransporte mit über 40 Tonnen besonders belastet sind. Es kennt weder die Zahl der erlaubnispflichtigen Schwertransporte, noch ihre Gesamtgewichte und Fahrstrecken. Es sind aber vor allem die Lkw und Schwertransporte, die unsere Straßen überproportional hoch belasten. Die notwendigen Daten erheben bei uns die Bundesländer. Das Problem dabei ist, das Bundesverkehrsministerium fordert sie bei den Ländern nicht ein. Damit bekommt es auch keinen Überblick, welche Strecken und vor allem Brücken priorisiert zu sanieren sind.

Ein weiteres Problem bei den Lkw: Das Ministerium kann nicht verlässlich kontrollieren, ob sich Lkw an das für sie zugelassene Ladegewicht halten. Überladene Lkw verursachen jährlich nicht nur Straßenschäden in dreistelliger Millionenhöhe. Sie gefährden auch die Verkehrssicherheit und beeinträchtigen den Wettbewerb. Die jährlichen Erhaltungskosten bei Fahrbahnen könnten erheblich gesenkt werden, wenn konsequent kontrolliert würde, ob Lkw überladen sind. Dies ist derzeit jedoch nicht möglich, da es kein flächendeckendes Messstellennetz gibt. Manche Messstellen funktionieren auch nicht richtig. Wir haben gefordert, das Messnetz unverzüglich ausbauen.

Beim Straßenbau schauen wir nicht nur auf den Bau an sich, die Infrastruktur oder Technik. Ein wichtiger Fokus unserer Arbeit richtet sich auf das dahinterliegende Verwaltungssystem, auf die Organisation der Bundesfernstraßen.

Heute ist es so, dass die Bundesländer im Auftrag des Bundes die Fernstraßen verwalten, also planen, bauen, betreiben. Der Bund ist zuständig und zahlt daher, die Länder machen die Arbeit. Dieses System birgt aus organisationstechnischer Sicht zahlreiche Schwachstellen und schafft kaum Anreize, möglichst effizient und effektiv zu arbeiten.

Ab 2020 soll deshalb für einen Teil der Fernstraßen ein neues, bundeszentrales System aufgebaut werden – auch aufgrund unserer Empfehlungen. Der Bund wird die Organisation seiner Straßen selbst in die Hand nehmen. Davon erhoffen wir uns einen effizienteren und am Fernstraßenbedarf besser ausgerichteten Straßenbau.

Dieser ist bitter notwendig. Seit Jahren leidet der Zustand des Fernstraßennetzes in Deutschland. Wir beobachten Substanzverzehr anstatt –erhalt. Hier muss der Bund seine Mittel gezielter und vor allem mit Weitblick einsetzen.

Öffentliche Straßen sind ein gutes Beispiel für öffentliche Güter. Güter, die für den Einzelnen, aber auch für die Gesellschaft als Ganzes von zentraler Bedeutung sind. Güter, an denen das Gemeinwohl ein existenzielles Interesse hat.

In Deutschland kennen wir hierfür den verwaltungsrechtlichen Begriff der Daseinsvorsorge. Die Grundversorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen – erbracht oder zumindest gesteuert durch den Staat und kontrolliert durch das Parlament.

In einer Demokratie stellt die parlamentarische Kontrolle sicher, dass ein öffentliches Gut auch öffentlich und gemeinwohlorientiert bleibt. Hier dürfen ökonomische Einzelinteressen nicht im Vordergrund stehen oder von der Bereitstellung des Gutes unverhältnismäßig und zu Lasten der Gemeinschaft profitieren.

Rechnungshöfe achten nicht nur darauf, dass öffentliche Güter möglichst effizient zur Verfügung stehen und „funktionieren“, sondern auch, dass die parlamentarische, also gemeinwohlorientierte Steuerung und Kontrolle über die Güter nicht verloren geht. Damit spielen sie im demokratischen Rechtsstaat eine wichtige Rolle.

Als es vor einem Jahr darum ging, die eben angesprochene Neuorganisation der Bundesfernstraßen in Deutschland zu verabschieden, konnte der Bundesrechnungshof hinsichtlich der Sicherung des öffentlichen Gutes „Straße“ einen Erfolg verbuchen. Zunächst war im Gesetzentwurf zur Neuorganisation eine Teilprivatisierung des Straßennetzes angelegt. Dies konnten wir mit unserer Beratung verhindern. Das Parlament ist unserer  Empfehlung gefolgt, die künftige Organisation unter staatlicher und insbesondere parlamentarischer Kontrolle zu halten.

 

Meine Damen und Herren,

ein anderer Bereich mit unmittelbaren Auswirkungen für den Bürger ist die Steuerverwaltung. Immer größere Mengen an Waren und Dienstleistungen werden täglich über das Internet bestellt. Hier ist das Internet nicht einfach nur Marktplatz. Es hat sich zu einem veritablen Wachstumsmotor entwickelt.

Beim Verkauf von Waren und Dienstleistungen fällt Umsatzsteuer an. Der Regelsatz liegt in Deutschland bei 19 %. Allerdings ist der Staat, die Finanzverwaltung, nicht in der Lage, das beim Verkauf über das Internet anfallende Steueraufkommen zu sichern.

Zum einen hat die Finanzverwaltung keinen Überblick, wie viele Unternehmen aus Drittländern Waren in Deutschland verkaufen, die über das Internet bestellt wurden. Die Dunkelziffer an Unternehmen, die sich nicht in Deutschland steuerlich registriert haben, dürfte sehr hoch sein.

Zum anderen haben wir auch festgestellt, dass die bekannten, registrierten Internethändler ihren verkauften Warenwert häufig zu niedrig ausweisen, gar keine Steuererklärung einreichen oder einfach die Umsatzsteuer nicht zahlen.

Damit entgehen dem Staat nicht nur erhebliche Steuereinnahmen in Millionenhöhe. Beim Umsatzsteuerbetrug haben wir es auch mit einem Gerechtigkeitsproblem zu tun. Es werden die Unternehmen benachteiligt, die steuerehrlich sind.

Der Staat hinkt auf diesem Feld der Entwicklung deutlich hinterher. Die Finanzverwaltung in Deutschland hat noch kein Konzept, wie sie dem Umsatzsteuerbetrug im Internet Herr werden kann. Das Internet hat sich zu einer wahren Steueroase entwickelt.

Wir fordern vom Finanzministerium, dieses Problem nun mit Nachdruck anzugehen. Konzepte müssen erarbeitet werden, die IT-Technik aufgerüstet und die Zusammenarbeit der Finanzbehörden muss verbessert werden – innerhalb Deutschlands, aber auch international.

Nicht zuletzt sind auch die Handelsplattformen im Internet in die Pflicht zu nehmen. Sie werden in Zukunft ihre Verantwortung stärker wahrnehmen und ihren Beitrag für einen ordnungsgemäßen und steuergerechten Handel im Internet leisten müssen.

Deshalb begrüße ich die auf EU-Ebene im Dezember 2017 beschlossenen Maßnahmen. Handelsplattformen werden künftig verpflichtet, die Umsatzsteuer für die auf ihren Plattformen agierenden Händler aus Drittstaaten an die Finanzbehörden abzuführen. Die Steuerverwaltung erhält so geeignete Ermittlungs- und Vollstreckungsmöglichkeiten, um Steueransprüche wirksam durchzusetzen.

 

Meine Damen und Herren,

bei der Steuerverwaltung handelt es sich um eine der tragenden Säulen eines funktionierenden Staatswesens: Ohne Einnahmen keine Ausgaben; ohne Ausgaben, keine öffentlichen Güter. Insofern ist eine gut funktionierende Steuerverwaltung von großem Interesse für die Bürger und ein wichtiger Einflussfaktor auf das Gerechtigkeitsempfinden in unseren Gesellschaften.

Das Beispiel „Besteuerung im Internet“ zeigt sehr schön, dass Problemlösung nicht immer allein national stattfinden kann. Die Menschen, die Gesellschaften, der Staat benötigen zunehmend wirksame Formen internationaler Kooperation und kluge grenzüberschreitende Konzepte, um die drängenden Probleme unserer Zeit zu lösen. Grenzüberschreitende, internationale Abhängigkeiten und Verflechtungen nehmen zu.

Auch das wirkt sich auf die Arbeit der Rechnungshöfe aus, durch Grenzüberschreitende Programme, Co-Finanzierungen, nationale Beiträge an Internationale Organisationen oder Garantien im Rahmen internationaler Verträge. Die Formen und Finanzwege internationaler Zusammenarbeit sind vielfältig. Entsprechend reagiert auch die externe Finanzkontrolle. Auch zum eben erwähnten Problemfeld des Umsatzsteuerbetrugs bei Internetleistungen tauschen wir uns mit anderen Rechnungshöfen aus.

Nicht nur in Europa, auch weltweit arbeiten Rechnungshöfe eng zusammen. Auch unser heutiges Zusammentreffen zeugt davon.

Dabei geht es nicht nur um den Erfahrungs- und Gedankenaustausch. Es geht um gemeinsame Standards, also um einheitliche Antworten auf gemeinsame Probleme.

Vor zehn Jahren hat die internationale Banken- und Finanzmarktkrise weltweit zu einer enormen Verunsicherung geführt – mit spürbaren Konsequenzen auch für die Realwirtschaft. Staatliche Stützungskäufe waren notwendig, um einer potentiell verheerenden Kettenreaktion an den Finanzmärkten entgegenzuwirken.

Eine Konsequenz in Europa war die EU-Bankenunion. Mit ihr übertrugen die Eurostaaten die Aufsicht über die systemrelevanten Großbanken der Europäischen Zentralbank (EZB). Insgesamt beaufsichtigt die EZB 129 systemrelevante Großbanken im Euro-Raum mit einem Volumen von ca. 21 Billionen €. Sie soll Schieflagen im Bankensektor frühzeitig erkennen, damit rechtzeitig reagiert werden kann. Allerdings stellt sich die Frage: Wer kontrolliert die Aufseher?

Hier hat eine Arbeitsgruppe aus Rechnungshöfen aus der Euroländergruppe eine riskante Lücke im System ausgemacht. Denn die EZB legt nur im Rahmen von Selbstauskünften gegenüber Parlament und Rat Rechenschaft über ihre Aufsichtstätigkeit ab. Das ist zu wenig.

Zwar wird die EZB vom Europäischen Rechnungshof (ERH) geprüft; sein Mandat erstreckt sich aber lediglich auf die „Effizienz der Verwaltung“ und nicht darauf, wie die EZB die Aufsicht der Banken ausübt.

Als die Bankenaufsicht noch national geregelt war, konnten die nationalen Rechnungshöfe in vielen EU-Mitgliedstaaten die Bankenaufsicht umfassend, besser kontrollieren.

Wer hieraus nun schließt, national sei alles besser zu regeln, zielt am Problem vorbei. Der Ansatz, international agierende Großbanken auch international zu beaufsichtigen, ist meines Erachtens der richtige. Nur muss man ihn dann auch konsequent zu Ende denken.

Und das bedeutet, dass auch auf europäischer Ebene, Aufsichtsbehörden als Teil der öffentlichen Verwaltung durch eine unabhängige externe Finanzkontrolle – in diesem Fall dem ERH – wirksam zu prüfen sind.

Auch die Bankenaufsicht muss Rechenschaft ablegen, sie darf nicht zur Blackbox werden – gerade angesichts ihrer Bedeutung für die Stabilität des Finanzsektors.

 

Meine Damen und Herren,

Straßen, Steuern, Banken. Drei Beispiele für lebensnotwendige Systeme unserer Gesellschaften. Systeme, die zunehmend internationalen Herausforderungen ausgesetzt sind. Systeme, die sich weiterentwickeln müssen, um zu bestehen, um weiterhin ihre Leistungen für die Bürger unserer Staaten erbringen zu können.

Dazu braucht es – neben dem politischen – eben auch den objektiv-sachbezogenen Blick, wie den ungestörten Blick von Rechnungshöfen.

Ungestört ist unser Blick dann, wenn zwei Kernvoraussetzungen erfüllt sind.

Erstens, unsere Unabhängigkeit. Unabhängigkeit hinsichtlich des Bestands der Institution, ihrer Finanzierung sowie ihrer Arbeitsweise und Entscheidungen. Wir müssen frei agieren können; frei von Einwirkung von außen. Insbesondere die Exekutive als Gegenstand unserer Betrachtung darf keinen Einfluss nehmen können.

Die Unabhängigkeit ist Ausgangspunkt und Grundlage der Arbeit von Rechnungshöfen, ihrer Glaubwürdigkeit und ihres Erfolgs.

Ein Ausfluss aus dieser Unabhängigkeit und zweite Voraussetzung für den ungestörten Blick ist die Vorgehensweise von Rechnungshöfen: Sie führen ihre eigenen Erhebungen durch. Sie verlassen sich nicht auf Feststellungen Dritter, sondern erheben die Sachverhalte selbst, die für die jeweilige Fragestellung einer Prüfung notwendig sind.

Diese Methodik gehört auch in den Wissenschaften zum Grundwerkzeug einer systematisch-analytischen Herangehensweise.

Und, wenn ich richtig informiert bin, stammt einer der Väter der anthropologischen Feldforschung von Ihrer Universität und aus Krakau: Bronislaw Manilowski (1884-1942). Für die empirische Sozialforschung hat er wichtige Impulse gesetzt, also für einen Erkenntnisgewinn, der systematisch und vor allem vor Ort, am Untersuchungsobjekt stattfindet.

Anders als Manilowski würden Rechnungshöfe jedoch keine „teilnehmende Beobachtung“ verfolgen. Sie dürfen nie Teil dessen werden, was sie zu prüfen haben. Aber sie sammeln ihre Fakten natürlich auch vor Ort, in der Verwaltung, im Aktenstudium, durch Befragung.

Und so halten sich Rechnungshöfe an Tatsachen fest und halten diese fest. Nicht zuletzt diese Vorgehensweise hat großen Anteil an ihrer Glaubwürdigkeit und an ihrer Reputation als Institutionen, die der Sache, der Problemlösung verpflichtet sind.

 

Meine Damen und Herren,

Kontrolle ist integraler Bestandteil demokratischer Gewaltenteilung. Sie befördert und flankiert eine Grundpflicht demokratisch legitimierter Gewalt: Rechenschaft über staatliches Handeln abzulegen.

Dies ist zum einen Ausgangspunkt für Korrektur und Verbesserung. Modernes Staatswesen muss reflektiert und lernfähig sein.

Zum anderen, stellt Rechenschaft gleichzeitig und notwendigerweise auch Öffentlichkeit her. Damit wird Meinungs- und Willensbildung ermöglicht.

Deshalb sprechen wir auch über unsere Arbeit und unsere Prüfungsergebnisse. Sobald ein Prüfungsergebnis abgeschlossen ist oder vom Parlament beraten ist, können wir es veröffentlichen.

Damit wollen wir auch einer Gesellschaft gerecht werden, die zunehmend Anteil haben möchte an Entscheidungen, und die verstehen möchte, wie Prozesse ablaufen und warum Entscheidungen so getroffen wurden wie sie getroffen wurden.

Nur durch das Wissen über und das Verstehen von politischen Entscheidungen, eingeschlagenen Lösungswegen bleibt eine Gesellschaft informiert, agil, streitbar und damit gewachsen, neue Herausforderungen anzunehmen.

Nur über Verständnis und Teilhabe kann eine Gesellschaft letztlich auch zusammengehalten werden.

Das Gegenteil davon, die Entfremdung, die Abkehr, die Distanzierung, das sich fremd werden, nicht mehr verstehen, nicht mehr trauen und vertrauen – oder die Gefahr der Entfremdung  ist ein ständiger Begleiter gesellschaftlicher Gestaltungsprozesse, politischer Lösungssuche.

Erfolgreiche Arbeit von Rechnungshöfen kann an dieser Stelle einen Beitrag leisten, damit sich Veränderung lösungsorientiert, sachorientiert, offen entwickelt und damit Legitimität und Akzeptanz erfährt. Im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung unserer Gesellschaften.

 

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

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